Понятие и основные черты государственного управления

     Приступая к изучению содержания и особенностей государственного управления, необходимо, прежде всего, определить, что же такое управление. Этот термин стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей.

     В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или  кем-либо). В подобном понимании оно  трактуется и в наши дни. Однако ограничиться такой констатацией недостаточно. Возникает  потребность раскрытия содержания этого руководства, его функционального  значения. Общетеоретические позиции, включая кибернетические, дают достаточные  основания для следующих выводов:

     Управление  есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих  перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности.

     Управление  служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов  и представляющих единое целое с  общими для всех элементов задачами.

     Управление  – внутреннее качество целостной  системы, основными элементами которой  является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно  взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).

     Управление  по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием  которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в  полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это  – целенаправленное упорядочивающее  воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и  осуществляемое непосредственно субъектом  управления.

     Управление  реально тогда, когда налицо известное  подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие – прерогатива субъекта управления.

     Таковы  основные черты, характеризующие общее  понятие управления.

     Понятие “государственное управление” характеризует  область научного знания и вид  социального управления - сферу практической деятельности, связанную с решением проблем государственной организации  и регулирования общественной жизни. Это организующе-регулирующее воздействие государства может быть подразделено на две составляющие - политическую и административную.

     Государственное управление (англ. public administration) - деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (public policy). Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется с одной стороны политической деятельности, а с другой стороны - деятельности по формулированию политического курса¹.

     В теории государственного управления существует три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:

· правовой подход;

· политический подход;

· менеджеристский (управленческий) подход.

     Согласно  правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового  государства и Конституции.

     Согласно  политическому подходу, основной задачей государственного управления - является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.

     Согласно  менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (public management) в качестве синонима понятию «государственное управления».

     Общей для всех трёх подходов является проблема соответствия действий государственных  служащих сформулированным заранее  принципам:

· следования принципу верховенству права (правовой подход);

· следования воле народа (политический подход);

· следования цели получения нужного социально-экономического результата (менеджеристский подход).

     Оценка  того, насколько эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных разные показатели качества государственного управления.

     Качество  государственного управления (англ. good governance) обозначает степень соответствия деятельности государственных служащих ключевым ценностям государственного управления. Понятие «ключевых ценностей» принимает разное значение в зависимости от того, какой подход к государственному управлению (правовой, политический или менеджеристский) используется для оценки деятельности государственных служащих.

     Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства  на общественную жизнедеятельность  людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся  на властную силу. Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления выступает социальность - наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.

     Правовое  регулирование государственного управления - это деятельность государства по организации государственных органов  и установлению правил их функционирования (деятельности). Его предназначением  является упорядочение целепологания, функций, организационных структур и управленческой деятельности государственных органов.

     Государственное управление, в широком смысле слова, это управление делами государства, которое осуществляется всеми органами государства и во всех ветвях власти (законодательной, исполнительной и  судебной).

     В узком смысле слова государственное  управление можно характеризовать  как исполнительную деятельность по непосредственной организация социальных процессов в обществе. В этом случае государственное управление осуществляют органы исполнительной власти; правительство, министерства, администрации краев (областей) и т. д. Именно они непосредственно решают вопросы общего управления, руководят сферами и отраслями, управляют государственными предприятиями, объединениями, учреждениями, организациями, оказывают управленческое воздействие на негосударственные объекты.

     Суть  данной деятельности состоит во властно-организующем характере. Она направлена на непосредственное практическое, непрерывное руководство  хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

     Субъектами  государственного управления являются государственные органы и должностные  лица, которые наделены государственно-властными  полномочиями. Деятельность, которая  осуществляется субъектами государственного управления по отношению к объектам, называется исполнительно-распорядительной.

     Объекты государственного управления - это предприятия, организации, граждане, которые не имеют властных полномочий.

     Государственная власть опирается на законодательство, государственный аппарат, материальные ресурсы, денежные средства, механизмы  убеждения и принуждения. При  этом она должна быть носительницей  определенной идеи, иметь нравственное оправдание, обладать легитимностью, т.е. общественным признанием.

     Согласно  ст. 10 и 11 Конституции, государственная  власть в РФ осуществляется на основе принципа разделения властей - на законодательную, исполнительную и судебную, а также  разграничения предметов ведения  и полномочий между Федерацией и  ее субъектами².

     Основные  понятия на этот счет сформулированы в Федеральном Законе N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации»³. 

     Ветви власти взаимосвязаны, но в то же время  характеризуются определенной самостоятельностью. Каждый государственный орган выполняет  предназначенную ему часть работы по реализации государственных функций. В России государственную власть осуществляют:

Президент РФ;

Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная  Дума);

Государственный Совет (совещательный орган);

Правительство РФ;

представители Президента в Федеральных округах;

краевые и областные администрации;

суды  РФ.

Местные органы самоуправления не входят в  систему органов государственной  власти (ст. 12 Конституции)⁴, хотя тоже принимают участие в государственном управлении.

     Основными чертами государственного управления является то, что:

1) государственное  управление является организующей  деятельностью;

2) государственное  управление - деятельность исполнительно-распорядительного  характера. Основным направлением  ее является исполнение, то есть  проведение в жизнь законов  и подзаконных актов. Достигается  эта цель использованием необходимых  юридически властных полномочий;

3) государственное  управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного  и непосредственного руководства  хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством;

4) государственное  управление - подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона», а также она вторична по отношению к законодательной деятельности.

      Атаманчук Г.В. выделяет следующие основные черты: 
1. Государственное управление есть исполнительно-распорядительная деятельность.  
2. Государственное управление носит ярко выраженный организационный характер, это организация деятельности людей. В процессе государственного управления организуются отношения между людьми и коллективами, осуществляется объединение и координация общественного труда в масштабе государственного управления. Организационный характер проявляется также в том, что ставится и решается вопрос, как лучше организовать деятельность людей по ускорению экономического и социального развития и обеспечения наиболее полного использования людей в процессе и т.п.

 3. Это практически организующая деятельность. Деятельность практически выражается в разработке органами государственного управления программ управления, установления основных направлений функций всех элементов системы, оперативно-руководящих связей, налаживании оперативного контроля за системой.

4. Государственное  управление осуществляется непрерывно, это обусловлено объективно-экономическими  факторами. Производство должно  быть непрерывным, также как  общество не может перестать  потреблять, также оно не может  не производить. Но последние  события (в нашей стране) подвергли  сомнению данный факт.

5. Государственное  управление является активной  и целенаправленной деятельностью.  Подобные качества она приобретает  благодаря тому, что осуществляется  применительно к важным сферам  жизни общества.  
6. Государственное управление имеет в качестве непосредственных объектов отрасли хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства.