Автор работы: Пользователь скрыл имя, 24 Марта 2015 в 09:06, контрольная работа
В научных кругах неоднократно предпринимались попытки определить понятие «государственный служащий». В результате авторы пришли к выводу о том, что этот термин необходимо трактовать как в широком, так и в узком смысле. Если рассматривать понятие государственный служащий в широком смысле, то – это профессиональный работник любой государственной организации: органа, учреждения, предприятия, если же рассматривать данное понятие в узком смысле, то – это профессиональный работник органов государственной власти.
В названных науках были выработаны различные подходы к государственной службе. В науке конституционного права государственная служба воспринимается как одна из форм осуществления публичной власти. В науке административного права на первом плане находятся управленческие аспекты государственной службы: государственная служба предстает с этих позиций в качестве одного из средств государственного управления, понимаемого как властное упорядочивающее (организующее) воздействие субъектов управления (государства, его органов и должностных лиц) на объекты управления (общество в целом, разнородные социальные образования и конкретных членов общества).
Гражданской службе при этом отводится роль инструмента, с помощью которого реализуются полномочия государственных органов, выполняются задачи и функции государства. В науке трудового права, предметом исследования которой выступают проблемы правового регулирования общественного труда, государственная гражданская служба рассматривается как специфическая разновидность служебной трудовой деятельности.
Государственная служба как юридическое явление наиболее исследована в науке административного права. При этом среди административистов не сложилось единого мнения по вопросу о том, что следует понимать под государственной службой. Некоторые ученые включают в это понятие организацию и деятельность, как государственных служащих, так и самих государственных органов.
Например, Ю.А. Тихомиров трактует государственную службу как организацию постоянной профессиональной деятельности работников по осуществлению полномочий государственных органов и учреждений публичной власти, тем самым акцентируя внимание на организационном аспекте государственной службы. При этом сама деятельность служащих в понятие государственной службы не входит.
По словам Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявского, государственную службу следует оценивать с точки зрения ее функций и общей направленности. В этом, организационно-функциональном, плане государственная служба представляет собой совокупность органов, структур, звеньев и подразделений, направленных на служение обществу и государству.
Ю.Н. Старилов рассматривает государственную службу (в широком теоретическом понимании) и как осуществление государственными органами кадровой функции управления, и как практическую деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета и занимающих должности в аппарате государственных органов.
В.М. Манохин определяет государственную службу как одну из функций государства по организации и правовому регулированию деятельности личного состава государственных органов, а также как саму деятельность этого личного состава.
По мнению А.Ф. Ноздрачева, государственная служба - это юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства.
Н.М. Конин, предлагая понимать государственную службу как организационно-правовой институт, призванный обеспечить организацию и практическое осуществление задач и функций государства, отмечает, что государственный аппарат проявляет себя лишь в деятельности своих служащих, оставаясь без них общей схемой и безжизненной конструкцией.
А.П. Алехин и А.А. Кармолицкий полагают, что государственную службу следует рассматривать в правовом, организационном и функциональном аспектах, т.е. в качестве комплексного, организационно-функционального института. Такую же позицию, когда государственная гражданская служба понимается, прежде всего как публичная организационная структура, как функция реализации государственной власти, и лишь затем - как профессиональная деятельность служащих государственных органов, занимают и ряд других авторов. В качестве отличительных особенностей этой деятельности отмечаются ее публичность, направленность на осуществление задач и функций государства, интеллектуальный, управленческий характер.
При этом в науке административного права государственная служба зачастую рассматривается двояко: в широком смысле - как выполнение служащими государственных организаций (включая не только государственные органы, но и государственные унитарные предприятия, государственные учреждения) задач и функций государства - и в узком, т.е. в непосредственном значении, - как профессиональная деятельность служащих только государственных органов.
Российское законодательство (Федеральные законы «О системе государственной службы РФ», «О государственной гражданской службе РФ») определяет государственную гражданскую службу именно как профессиональную служебную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государства, его органов и лиц, замещающих государственные должности.2
Важно не только установить, чем государственная гражданская служба отличается от деятельности обычных работников, прежде всего служащих государственных организаций, но и определить характерные черты государственной гражданской службы, отграничивающие ее от таких близких к ней разновидностей служебной деятельности, как муниципальная служба и профессиональная деятельность лиц, занимающих государственные и муниципальные должности. По современному законодательству их деятельность не признается государственной службой, хотя и осуществляется также в системе органов государственной (муниципальной) власти, на профессиональной (постоянной, оплачиваемой) основе.
С точки зрения данной классификации профессиональную деятельность государственных гражданских служащих, безусловно, нужно относить к классу несамостоятельного, наемного труда. Наемный характер государственной гражданской службы официально признается и российским законодателем. В п. 1 ст. 1, п. 3 ст. 10 ФЗ РФ «О системе государственной службы Российской Федерации» сказано, что государственная служба является профессиональной служебной деятельностью государственных служащих, их нанимателем выступает Российская Федерация или соответствующий субъект РФ.3
Государственная служба приобретает действительно публичный характер только тогда, когда она реально служит обществу, а служащие исполняют государственно значимые функции, решают социально значимые проблемы. Сама по себе принадлежность работы (службы) к государственным структурам, например трудовая деятельность технического персонала государственных органов, труд работников государственных предприятий и организаций, не превращает эту работу в публичную службу.
Важно подчеркнуть, что публичность государственной гражданской службы, направленность профессиональной деятельности на реализацию общих государственных функций не противоречат пониманию ее в качестве наемного труда. Публичностью характеризуется функциональное назначение государственной службы, определяются ее внешние цели. В то же время ее непосредственное содержание заключается в постоянном профессиональном труде, повседневном исполнении определенной служебной трудовой функции в аппарате государственного органа. В свете сказанного нельзя согласиться с авторами, рассматривающими государственную гражданскую службу как исключительно публичную, административно-правовую категорию и противопоставляющими ее трудовой деятельности по найму, которая признается относящейся исключительно к частной жизни человека.
Думается, что своеобразие государственной гражданской службы и состоит в том, что в ней соединено частное и публичное: несамостоятельный, наемный труд, который организуется государством, материально и финансово обеспечивается средствами бюджета, должен осуществляться в общегосударственных интересах и потому имеет публичную функциональную значимость. Заметим, что и в науке административного права государственная служба характеризуется состоянием зависимости, верности служащих государственной власти и преданности ее носителям, особого послушания, т.е. именно теми качествами, которые присущи несамостоятельному, наемному труду.
Государственная гражданская служба осуществляется на постоянной профессиональной основе, является профессией. Профессионализм - одно из ведущих начал организации и функционирования государственной службы. Профессиональной подготовке служащих уделяется особое внимание. Профессионализм рассматривается обычно с точки зрения качественных характеристик гражданской службы. Отмечается, что профессионализм и компетентность предполагают наличие у служащих опыта, образования и высокой квалификации, что требует постоянного поддержания и совершенствования их профессионального мастерства.
С другой стороны, необоснованно отождествление функций государственной службы с реализацией государственной власти, преувеличение ее роли до уровня «управления публичными делами» государства. Воззрения на государственную гражданскую службу как на институт, посредством которого непосредственно осуществляется публичная власть, представляют собой отголоски практики недавнего прошлого, когда государственное управление отождествлялось с исполнительной властью. Думается, что истоками данных воззрений выступают существовавшие в период тоталитарного государства представления о государственной власти как механизме государственной администрации, состоящем в исполнительно-распорядительной деятельности и осуществляемом государственным аппаратом. Такое понимание природы и содержания государственной власти превалировало в советской юридической науке. Государственная власть рассматривалась в ней прежде всего как классовая категория, характеризовалась принудительностью, жестким администрированием, приматом исполнительно-распорядительных функций. Эта концепция основывалась на реальностях существовавшей в тот период административно-командной системы, принципом деятельности которой было всевластие чиновничьего аппарата.
Следовательно, коренное отличие государственной службы от деятельности лиц, замещающих государственные должности, состоит в несамостоятельном, производном содержании государственно-служебной деятельности. Посредством гражданской службы лишь обеспечивается исполнение полномочий государственных органов и лиц, занимающих государственные должности. Поэтому по сравнению с деятельностью этих лиц государственная служба имеет обеспечительный и потому подчиненный характер.
Таким образом, можно дать следующее определение государственной гражданской службы: государственная гражданская служба - это публичный институт практической реализации задач и функций государства, осуществляемой посредством особого вида профессиональной служебной (трудовой) деятельности, содержанием которой является оказание государственных услуг, обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности.
Существенные изменения в финансово-кредитной сфере произошли в России в связи с принятием Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» (далее - Закон № 251-ФЗ)4. В соответствии с принятым Законом на Банк России возложены функции мегарегулятора финансового рынка. Банку РФ переданы полномочия, которыми ранее была наделена Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР), которая была упразднена 1 сентября 2013 г, и в структуре Банка России создана практически аналогичная служба - Главное управление по финансовым рынкам. Однако это уже не орган исполнительной власти, осуществляющий управленческие, контрольные и надзорные полномочия от имени государства, а структура Банка России.
В связи с принятием Закона и передачей Банку России полномочий по государственному регулированию, управлению и надзору в финансово-кредитной сфере внесены многочисленные изменения более чем в 40 федеральных законов. Представляется, что теоретические и практические вопросы, возникшие в связи с радикальным изменением финансово-кредитной системы, следует рассмотреть в нескольких аспектах:
1) с точки зрения обеспечения
управленческого процесса и
2) с точки зрения
3) с точки зрения соблюдения системы организации государственной власти на основе принципа разделения властей и функционального механизма государства в финансово-кредитной сфере. В каждой из выделенных сфер имеются проблемы, заслуживающие обсуждения.
В соответствии со ст. 4 Закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ в редакции от 23 июля 2013 г. (далее - Закон № 86-ФЗ) Банку России переданы практически все полномочия по правовому регулированию, правоприменительной практике, контролю и надзору в финансово-кредитной сфере, которые ранее реализовывались органами исполнительной власти в лице Правительства РФ, ФСФР России, Министерства финансов, Федерального казначейства, Министерства экономики и экономического развития, а также министерств силового блока - Министерства обороны и Министерства внутренних дел - и других ведомств по вопросам пенсионного обеспечения и страхования.5
Если ранее регулятивные, управленческие и надзорные функции Центрального банка России распространялись только на банковскую и кредитную сферы, то с внесением изменений в законодательные акты в связи с передачей полномочий в финансовой сфере Банку России они значительно расширились и с 1 сентября 2013 г. распространились на всех субъектов, задействованных в финансово-кредитной сфере.
В соответствии со ст. 4 указанного Закона Банк России осуществляет регулирование, управление, юрисдикционную деятельность, контроль и надзор в отношении некредитных финансовых организаций (п. 9.1). В этой сфере он осуществляет целый ряд регулятивных и юридически значимых административных правоприменительных действий, являющихся основанием для возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений в финансово-кредитной сфере.
В новом статусе Банка России в финансово-кредитной сфере с точки зрения регулирования возникающих правоотношений достаточно значимо определение юридической природы, иерархический уровень его нормативно-правовых актов и их место в правовой системе России. Этот далеко не праздный вопрос вытекает их формулировок новой редакции Закона о Банке России, из текста которого следует, что юридическая сила нормативно-правовых актов Банка России выше юридической силы актов Правительства, Президента России и даже законов Российской Федерации и субъектов Федерации. В Законе отсутствует указание на то, что акты Банка России должны как минимум соответствовать Конституции РФ и федеральным законам. В принятой редакции верховенство и высшая юридическая сила норм Конституции не обозначены как принципы деятельности Банка России.
Есть еще одна проблема институционального характера, ставящая под сомнение правомерность передачи Банку России всего объема полномочий по правовому регулированию, управлению, надзору, административной юрисдикции в финансово-кредитной сфере. В конституционно установленном механизме государства Банк России не входит ни в одну из ветвей государственной власти и является органом государства, реализующим свои полномочия в конституционно установленной кредитно-денежной и финансовой сфере.