Понятие, признаки и виды административно-правовых режимов

Понятие, признаки и виды административно-правовых режимов

Правовой режим – особый порядок правового регулирования, выражающийся в сочетании юридических средств и направленный на создание необходимых условий для удовлетворения интересов субъектов права в определенных условиях.

Административно-правовой режим (в широком смысле) – общий режим деятельности органов государственного управления по реализации возложенных на них правомочий.

Административно-правовой режим (в узком смысле) – совокупность правил поведения, деятельности граждан и юридических лиц, закрепленных в нормативных правовых актах, порядок реализации ими прав и законных интересов в определенных ситуациях в сфере публичного управления, направленный на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности специально создаваемыми для этой цели органами, подразделениями и службами органов государственного управления.

Признаки административно-правовых режимов:

• устанавливаются в сфере публичного управления, сфере деятельности органов исполнительной власти;

• регламентируются, в основном, нормами административного права;

•закрепляют, детализируют правила поведения граждан, государственных органов, общественных объединений, предприятий и учреждений;

• вводятся дополнительные ограничения, возлагаются дополнительные обязанности;

• широко применяются административные методы воздействия;

•вводится дополнительный контроль за соблюдением правил поведения гражданами и юридическими лицами, а также государственной администрацией;

• нарушение правил режима влечет за собой применение дополнительных мер государственного принуждения.

По степени принадлежности режимов к обеспечению национальной безопасности существуют: режимы обеспечения безопасности государства (государственной тайны, Государственной границы, пограничного режима, режима въезда в Российскую Федерацию и др.); режимы обеспечения безопасности государства и общественного порядка (пребывание иностранных граждан на территории Российской Федерации); режимы обеспечения (охраны) общественного порядка (порядок оборота огнестрельного оружия, взрывчатых и ядовитых веществ, радиоактивных изотопов, наркотических веществ – разрешительные режимы; паспортно-визовый режим); административно-правовые режимы, направленные на достижение целей в иных отраслях управления (таможенный режим, санитарный режим и др.); комплексные административно-правовые режимы (в условиях массовых беспорядков, эпидемии, эпизоотии, стихийных бедствий, техногенных процессов, военной угрозы и др.).

В зависимости от субъекта установления разделяют федеральные режимы (устанавливаемые, регулируемые федеральными органами государственной власти), региональные режимы (устанавливаемые, регулируемые органами государственной власти субъектов РФ) и местные (муниципальные) режимы (устанавливаемые, регулируемые органами местного самоуправления).

По времени действия различают постоянные (действуют непрерывно) и временные (действуют при наступлении определенных юридических фактов) режимы.

В зависимости от объекта – носителя режима принято выделять территориальные режимы (карантина, эпидемии, чрезвычайного положения, военного положения, исключительной экономической зоны и др.), объектные режимы (режим лесовосстановительных полос, режим придорожных полос федеральных автомобильных дорог, режим изоляторов временного содержания и др.), режимы обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность или имеющими важное государственное значение (режим оборота оружия, взрывчатых, ядовитых, наркотических веществ, государственной тайны, паспортно-визовый режим), функциональные режимы (противопожарный режим, таможенный режим, режим контртеррористической операции и др.).

В зависимости от юридических свойств бывают ординарные и экстраординарные режимы.  

 

 

 

 

 

 

 

8.1. Понятие, виды административно-правовых режимов и их правовое регулирование    В общественной жизни государства всегда возникают нетрадиционные или неординарные ситуации, когда административно-правовые нормы не могут обеспечить устойчивость и динамичность развития управленческих отношений в различных сферах и областях государственной и общественной жизни. Особо это касается развития негативных явлений, например, обострения межнациональных вооруженных конфликтов, стихийных бедствий, массовых заболеваний населения или животных, когда действующим административным законодательством эти общественные отношение не могут быть урегулированы и стабилизированы.     Административно-правовые режимы - это специальный комплекс оперативных государственных управленческих решений и административно-правовых мер убеждения и принуждения, способных обеспечить достаточно оперативно стабилизацию общественных отношений в регионе или государстве в целом, и последующее упорядочивание общественных отношений, вышедших за пределы влияния обычных административно-правовых мер воздействия. Как правило, административно-правовые режимы временно ограничивают права и свободы граждан, используют в своем арсенале значительное количество методов административного принуждения.     Эта возможность ограничения прав и свобод граждан предусмотрена частью 3 статьи 55 Конституции РФ и может быть установлена только федеральным законом «в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства».     При этом в условиях чрезвычайного положения в соответствии с пунктом 3 ст. 56 Конституции РФ «Не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20,21. 23 (часть 1). 24, 28, 34 (часть 1). 40 (часть 1), 46-54 Конституции РФ.     Например, принятый Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» основан на этих конституционных положениях, детализирует их исходя из основной конституционной цели защиты прав, свобод и законных интересов граждан. В условиях административно-правовых режимов меняется административно-правовой статус граждан, оказавшихся в зоне его действия. Уполномоченные органы исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ в соответствии с обстановкой, регулируемой нормами административно правового режима, усиливают свое воздействие за счет методов административного принуждения. Поэтому административно-правовые режимы ощутимо влияют на объем административной 1 СЗ РФ. 2001. № 23, ст. 2277. правосубъктности практически каждого гражданина, оказавшегося в правовом поле специального административно-правового режима. Общая черта административно-правовых режимов в том, что они нарушают баланс правового положения субъектов административного права в сторону увеличения объема обязанностей и ограничений, обеспеченных в основном мерами административного принуждения.     При осуществлении мер обеспечения различных административно-правовых режимов особое значение имеют федеральные законы, касающиеся соблюдения прав и свобод человека и гражданина участвующими органами исполнительной власти, государственного управления, их уполномоченными должностными лицами, а также непосредственными исполнителями обеспечивающими действие этого правового режима.     К таким законам следует отнести: «Об основах государственной службы РФ» от 31 июля 1995 г., «Об основах муниципальной службы РФ» от 8 января 1998г., Закон РФ «О милиции» от 18.04.1991г. № 1026-1, в ред.04.08.2001 г., Федеральные законы «Об органах федеральной службы безопасности РФ» от 22.02. 1995 г. в ред. от 07.11.2000 г. № 135-Ф3, «О воинской обязанности и воинской службе» от 28.03 1998 г., Федеральные законы «О пожарной безопасности» от 21.12.1994 г. в ред. 07.11.2000 г., 06.03.2001 г. и «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» от 22.08. 1995 г., «О внутренних войсках МВД РФ» и др. В федеральных законах регламентированы общие и особые права и обязанности субъектов управленческих отношений в сфере осуществления задач и функций административно-правового режима, которые в свою очередь могут быть изменены подзаконными актами, что требует установления особых режимов административно-предупредительного характера.     В итоге административно-правовой режим как совокупность государственных мер и средств административно-правового характера, основанных на нормах законодательства и пределяющих особый порядок осуществления административно-правовых отношений в неординарных для них условиях с целью уменьшения вероятности дезорганизации отношений в сфере государственного управления и последующего приведения управленческих отношений к упорядочению и стабилизации.     В условиях действия административно-правового режима существенно изменяется объем административной правосубъектности граждан, оказавшихся в поле его действия.     Рассмотрим основные виды административно-правовых режимов.     К ним относятся:     1. Административно-правовой режим чрезвычайного положения, который регламентирован Федеральным конституционным законом № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» от 30.05.2001 г..     2. Административно-правовой режим военного положения, регламентированный ФКЗ, принятым от 30.01.2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении».     3. Иные административно-правовые режимы (1, с. 476-479), также ограничивают права человека и гражданина и в соответствии с пунктом 3 ст. 55 Конституции РФ, эти права должны регламентироваться федеральными законами, включая регламентацию действий и решений субъектов, участвующих в осуществлении этих административно-правовых режимов. Особое значение имеет ст. 42 Конституции РФ, в которой закреплено, что «Каждый имеет право не благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». В развитие этого конституционного положения принят Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, который закрепил правовые основы, одного из постоянно действующих административно-правоввтх режимов, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, кроме этого 10 января 2002 г. принят федеральный закон «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ4, что позволяет законодательно регламентировать полномочия и ответственность субъектов административного права, осуществляющих свою деятельность в рамках этого законодательства. Справедливо считают, что этот административно-правовой режим является комплексным и включает в себя иные административно-правовые режимы, например, режим санитарно-защитной зоны со специальными режимами функционирования объектов, режим лабораторного обследования и медицинского наблюдения за возможными инфекционно-больными и др. (1. С. 477—478). Этот вид административно-правового режима является по характеру административно-предупредительным и отношения по его реализации в конкретных условиях может регламентироваться и подзаконными актами.     К следующему предупредительному административно-правовому режиму можно отнести режим Государственный границы или пограничный режим. Его отношения регламентированы Законом Рф «О государственной границе» от 1.04.1993 г. в ред. 1996 г.     Раздел 3 Закона РФ «Режим Государственной границы» в ст. 7 включает понятия правила содержания Государственной границы, пересечения Государственной границы, пропуска через Государственную границу, ведения на ней или вблизи промысловой и или иной деятельности, разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил. Режим государственной границы регламентируется и другими федеральными законами и международными договорами.     Другой пример постоянно действующего административно-правового режима — это режим государственной тайны, установленный Законом РФ «О государственной тайне» от 21.07.1993 г., с измен, и доп. 1997 г..     Существуют также менее распространенные административно-правовые режимы закрытых административно-территориальных образований, специфические административно-правовые режимы регистрации населения, автомототранспорта, оборота оружия и боеприпасов, наркотических и психотропных веществ, режимы исполнения и отбывания уголовного наказания - все эти режимы регламентируются административно-правовыми нормами.

 

 

 

 В юридической науке понятие правового режима разрабатывалось в основном в

рамках общей теории права. Оно позволяет выявить  особенности юридического регу-

лирования определенного  участка деятельности, специфику правового инструмента-

рия, опосредующего существование  и функционирование тех или иных объектов

управленческого воздействия.

    Правовой режим - это комплекс социальных взаимосвязей (общественных отноше-

ний) некоторого объекта  или вида деятельности, закрепленный юридическими норма-

ми и обеспеченный совокупностью  юридико-организационных средств. Правовой режим 

задается параметрами  двоякого рода: во-первых, особым социальным статусом регу-

лируемых им общественных отношений (социальный режим объекта), обособливающих-

ся, как правило, специфическими целями и задачами; во-вторых, использованием

особой правовой материи, закрепляющей принципы, формы и методы деятельности,

права и обязанности  субъектов. Понятие режима «несет в  себе основные смысловые

оттенки этого слова, в  том числе и то, что правовой режим выражает степень же-

сткости юридического регулирования, наличие известных ограничений  или льгот,

допустимый уровень  активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности»

[* Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989.

С. 186.].

    Среди правовых режимов выделяются наиболее общие, универсальные и производ-

ные, вторичные режимы. К первым, лежащим в самой основе правовой действительно-

сти, в глубине правовой материи относятся режимы отраслей права [* Алексеев

С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 162-163.]. Правовой режим  отрасли 

права представляет собой  совокупность юридических средств  регулирования - от-

раслевой юридический  инструментарий, опосредованных отраслевым методом правово-

го воздействия и  базирующихся на принципах, специфичных  для данной отрасли. На

основе отраслевых правовых режимов создаются специальные  режимы вторичного,

производного уровня - режимы социальных процессов, видов  деятельности, специ-

альных объектов (предметов) и территорий. Так, в основе режимов  границы, труда 

и отдыха, землепользования лежит общая регулятивная направленность того или 

иного отраслевого режима.

    Административно-правовой режим - это определенное сочетание административ-

но-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком,

императивным методом  юридического воздействия, которое  отражается в том, что 

субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции.

Конструкция из способов правового регулирования, пропуская  через себя админист-

ративно-правовой метод, «выталкивает»  на передний план позитивные обязывания и 

запреты. Правовое воздействие  осуществляется на властно-императивных началах,

когда юридическая энергия поступает от наделенного властными полномочиями субъ-

екта, создавая тем самым  отношения субординации, подчинения.

    Что касается конкретных параметров функционирования того или иного админи-

стративно-правового режима, то они могут существенно различаться. И это прояв-

ляется в наличии  большего или меньшего количества запретов и позитивных обязы-

ваний, или более развернутой  сети льгот и дозволений. Они различаются  масштабом 

свободы граждан и организаций  по использованию своих возможностей для реализа-

ции субъективных прав, по глубине изменений в конституционном  статусе граждан и 

организаций, по количеству функциональных обязанностей, лежащих  на органах го-

сударственного управления, по времени и территории действия и другим критериям.

    К административно-правовым относятся режимы территорий (зона экологического

бедствия); режимы отдельных  объектов и документов (источники  повышенной общест-

венной опасности наркотики, яды и др.); режимы видов деятельности

(функционирование Российской системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных

ситуаций).

    По временному аспекту действия различаются режимы постоянные (паспортный,

секретности) и временные, ситуационные, связанные с экстремальными обстоятель-

ствами (карантин, чрезвычайное положение). По территориальному критерию режимы

делятся на общегосударственные (федеральный и республик, входящих в РФ) и ре-

гиональные (заповедник, закрытые административно-территориальные образования).

    Большую роль в формировании правовой основы административно-правовых режи-

мов играют акты исполнительной власти. По юридической природе среди  них следует 

различать нормативные, содержащие первичные «режимные» нормы, акты нормативного 

правоприменения и чисто  правоприменительные. Под нормативно-

правоприменительными понимаются такие, содержащие нормы права, решения, которые

исполнительные органы принимают, опираясь на нормы более  высокой юридической 

силы. Например, на основе закона Президент издает указ, которым  вводится режим 

чрезвычайного положения  и устанавливаются определенные правила, а временная ад-

министрация, руководствуясь законом и указом, устанавливает  комендантский час.

    В создании, осуществлении административно-правовых режимов, кроме норматив-

но-правовой, огромное значение имеют организационная и материально-техническая

подсистемы. Организационная  подсистема обслуживает значительную правопримени-

тельную деятельность органов  исполнительной власти (должностных  лиц), призван-

ных обеспечить соблюдение установленных запретов и ограничений и выполнение

возложенных на граждан  и хозяйствующих субъектов обязанностей. Организационная 

деятельность выражается в создании особых правоприменительных  структур и меха-

низмов их координации, в сборе и обработке информационных данных о функциониро-

вании объекта, разработке комплексных программ взаимодействия всех субъектов,

обеспечивающих поддержание  режима.

    Обеспечение действия административно-правовых режимов связано также с реше-

нием экономических, материально-технических  вопросов: подготовкой сил и

средств, обслуживающих  функционирование режима, созданием  специальных фондов и 

источников финансирования, оказанием помощи пострадавшим, осуществлением спаса-

тельных, ремонтных работ  и т.д.

    Развитие человеческого общества представляет собой сложный, противоречивый

процесс. В определенные периоды жизнедеятельности социума  происходит кумуляция 

и резкое обострение социальных и техногенных противоречий, противоречий между 

природой и обществом. В свою очередь, это влечет за собой  возникновение этниче-

ских и социальных, политических и военных конфликтов, экологических  катастроф,

крупномасштабных промышленных аварий и т.п. Экстремальные ситуации угрожают

жизни и здоровью людей, создают условия для уничтожения  значительных материаль-

ных и духовных ценностей. Они грозят дестабилизацией и разрушением социальной

системы и требуют безотлагательного  принятия неординарных мер и прежде всего 

правовых, организационных, экономических, материально-технических.

    Только в 1992 г. на территории Российской Федерации произошли 1273 чрезвы-

чайные ситуации, при  этом пострадали более 24,6 тыс. человек, в том числе 1353

человека погибли. Материальный ущерб только по установленным данным составил

более 400 млрд. руб. По сравнению  с 1991 г. их количество увеличилось более чем

в два раза. Анализ чрезвычайных ситуаций выявил рост числа пожаров  и взрывов в 

жилых, промышленных зданиях  и сооружениях, авиационных катастроф, аварий на ма-

гистральных трубопроводах, на сетях коммунального хозяйства  и системах жизне-

обеспечения городов, случаев  массовых отравлений и опасных инфекционных заболе-

ваний людей.

    Наряду с ростом чрезвычайных ситуаций техногенного характера следует отме-