Предприятия и учреждения как субъекты административного права

   В Гражданском кодексе РФ обозначены государственные и муниципальные унитарные предприятия (ст. 113), отнесенные к разновидностям коммерческих организаций и организационно-правовых форм юридических лиц — субъектов гражданского права.

   Юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться также в таких организационно-правовых формах, как хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы. В отличие от унитарных они относятся к корпоративным организациям (см. гл. 4 ГК РФ). С точки зрения ГК эти организации не являются предприятиями, хотя реально в соответствующих формах могут функционировать заводы, фабрики и им подобные организации сферы производства и обращения.

   Главное отличие унитарного предприятия  в том, что оно не наделено правом собственности на закрепленное за ним собственником имущество с вытекающими из этого определенными законом последствиями. Имущество же иных коммерческих организаций принадлежит им на праве собственности. По сравнению с ними унитарные предприятия ограничены в праве распоряжения закрепленным за ними имуществом.

   Унитарные предприятия на правах хозяйственного ведения могут учреждать в  качестве юридических лиц дочерние предприятия.

   В ГК РФ предприятие рассматривается  также как определенный имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности (ст. 132) — объект гражданского права.

   Следовательно, понятие предприятия, по ГК РФ, является сугубо специальным, основанным на особенностях гражданско-правового режима имущества, закрепленного за ним собственником, и на признании предприятием определенного имущественного комплекса.

   Однако  коммерческие организации являются субъектами и объектами других отраслей права (административного, финансового, трудового и др.). Поэтому в правовых актах термин "предприятие" часто употребляется в качестве родового понятия, охватывающего все виды коммерческих организаций, независимо от их организационно-правовых форм как юридических лиц³. Но уже имеются акты, в которых отражена дифференциация организаций, данная в ГК РФ.

   Предприятия и учреждения могут быть подразделены на виды по различным основаниям. Они  подразделяются в зависимости от:

   а) видов собственности — на частные, государственные и муниципальные. Государственные предприятия могут быть федеральными и субъектов Российской Федерации (казенные предприятия могут быть только федеральными); муниципальные — районного, городского, поселкового и сельского значения;

   б) от организационно-правовых форм коммерческих организаций — полные товарищества, товарищества на вере, общества с ограниченной ответственностью, общества с дополнительной ответственностью, открытые и закрытые акционерные общества; государственные и муниципальные предприятия; производственные кооперативы.

   При этом унитарными могут быть только государственные и муниципальные  предприятия. Они в зависимости  от объема и характера полномочий по распоряжению принадлежащим им имуществом подразделяются на унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, и унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, являющиеся федеральными казенными предприятиями.

   Многообразны  виды предприятий, определяемые их отраслевой производственно-технологической специализацией. Различают:

   промышленные  предприятия —  заводы, фабрики, шахты, рудники, комбинаты и др.;

   сельскохозяйственные  предприятия —  кооперативы, совхозы, акционерные общества и др.;

   строительные  предприятия —  строительные управления, кооперативы, мостостроительные поезда и др.;

   транспортные  предприятия —  железные дороги, отделения железных дорог, станции, депо и другие предприятия железнодорожного транспорта; пароходства, порты и другие предприятия водного транспорта; объединения, аэропорты и другие предприятия гражданской авиации; автопредприятия, автокомбинаты автомобильного транспорта; территориальные управления трубопроводного транспорта и т. д.;

   предприятия связи — узлы связи, почтамты, телеграфы, телефонные станции и др.;

   предприятия торговли — универмаги, гастрономы, различные специализированные магазины;

   жилищно-коммуналъные предприятия —  жилищно-эксплуатационные конторы, ремонтно-эксплуатационные управления, теплоемкости, энергосети и др.

   В зависимости от организационно-правового  статуса можно различать предприятия, входящие и не входящие в систему  органов управления, других образований.

   По  общему правилу, предприятия не входят в систему каких-либо отраслевых органов управления в качестве звеньев их единых организационных систем.

   Исключения  составляют предприятия отдельных  отраслей, органично связанные между собой технологически в едином производственном процессе. Например, предприятия железнодорожного транспорта основной деятельности находятся в иерархическом подчинении органам системы Министерства путей сообщения, осуществляющим по определенным вопросам оперативное руководство этими предприятиями.

   Принудительное  включение предприятий, не подпадающих  под установленные исключения, в какие-либо организационные системы, противоречит закону.

   ГК  РФ разрешает коммерческим организациям по договору между собой создавать объединения в форме союзов или ассоциаций в целях координации их предпринимательской деятельности, а также представления и защиты их общих имущественных интересов. Входящие в объединения коммерческие организации сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица. Руководящие органы объединения не обладают распорядительной властью в отношении предприятий, входящих в объединение, и выполняют свои функции на основе договоров с предприятиями.

   В зависимости от принципа, положенного  в основу организации управления предприятием, можно различать предприятия, управляемые непосредственно собственником, и предприятия, управляемые органами, уполномоченными собственниками. Например, согласно п. "г" ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью. В свою очередь, Правительство Российской Федерации своим постановлением от 10 февраля 1994 г. "О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности" делегировало ряд указанных полномочий Государственному комитету Российской Федерации по управлению государственным имуществом (ныне — Министерство имущественных отношений РФ) органам, осуществляющим координацию и регулирование деятельности в соответствующих отраслях или сферах управления.

   Правовые  нормы, закрепляющие виды учреждений, рассредоточены по правовым актам, регулирующим отношения в отдельных отраслях и сферах социально-культурной и административно-политической деятельности — здравоохранения, образования, культуры, иностранных дел и т. д. Например, в Законе РФ от 10 июля 1995 г. "Об образовании", Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан от 21 июля 1993 г., Основах законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г. и др.

Учреждения  могут быть частными, государственными, муниципальными. Они, как правило, специализируются на выполнении определенного вида деятельности (учреждения здравоохранения, учреждения образования и т. д.).

   Однако  ГК РФ признает учреждениями также  организации, выполняющие управленческие функции, то есть органы управления. А Закон РФ от 14 апреля 1995 г. "Об общественных объединениях" выделяет негосударственные учреждения в разновидность общественных объединений. 

Основы  административно-правового  положения предприятий, учреждений 

   Содержание  административно-правового статуса  предприятий, учреждений в основном зависит от следующих обстоятельств:

   1) является он частью государственного  механизма или нет; 

   2) каким видом деятельности он  занимается (хозяйственной, культурно-воспитательной и т. д.);

   3) является он самостоятельной  организационной единицей или  включен в более сложную организационную структуру.

   Правовой  статус предприятий и учреждений определяется нормами ряда отраслей права, но преимущественно административным правом, гражданским правом и трудовым правом.

   Административно-правовой статус государственных предприятий  и учреждений характеризуется рядом  особенностей. Они образуются и ликвидируются органами государственной власти, которые утверждают их устав, назначают их руководителей, контролируют их деятельность, определяют их заказы.

   В административно-правовом статусе  государственных субъектов можно  выделить три главных блока:

   а) целевой;

   б) структурно-организационный;

   в) компетенционный (компетенцию).

   Первым  элементом административно-правового  статуса государственного коллективного субъекта являются его цели, задачи и функции, закрепленные юридически. Цель в данном случае можно понимать как обеспечение определенной социальной потребности, которая в положениях, уставах и иных управленческих актах конкретизируется в перечне задач и выполняемых функций.

   Все задачи, которые ставятся перед структурными единицами государственного механизма, можно объединить в три группы:

   1) производственные, конкретизирующие  ту цель, ради которой она создана  (выпускать продукцию, учить, лечить, контролировать и т. д.);

   2) экономико-экологические, закрепляющие  обязанности бережно использовать  природные и другие ресурсы,  обеспечивать сохранность окружающей среды и государственного имущества;

   3) социальные, нацеливающие на заботу  о коллективе работников и  его членах, создание благоприятных  условий для трудовой деятельности, организацию культурно-бытового обслуживания, улучшение материального благосостояния своих рабочих, служащих и их семей.

   Второй  – организационно-структурный –  компонент правового статуса сам является довольно сложной системой. В него входит нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов, их подчиненности и передачи из ведения одних организаций в подчинение других, установления и изменения их организационных структур, права на организационное самоопределение, процедур деятельности и права на официальные символы.

   У негосударственных предприятиях, в  редких случаях, имеются все те элементы статуса, что и у государственных (целевого, организационного, компетенционного блоков), чаще всего – лишь некоторые  из них.

   Минимальный объем административно-правового  статуса негосударственного коллективного субъекта включает в себя право на государственное признание, наименование, право самостоятельно вступать в административно-правовые отношения с государственными органами.

   Негосударственные предприятия и учреждения самостоятельны в организации своей деятельности и реализации продукции и услуг. Законодательство запрещает какое-либо вмешательство государства в их хозяйственную деятельность. Управление ими осуществляют собственники (учредители) или уполномоченные ими органы, не обладающие государственно-властными полномочиями.

   Правовой  статус учреждений отличается большим  диапазоном их прав и обязанностей, а потому в решении данного  вопроса законодательство пошло по пути установления правового статуса учреждений по отраслям.

   Например, Закон РФ «Об образовании» в редакции Федерального закона от 20 июля 2000 г. № 102-ФЗ устанавливает систему образовательных учреждений (ст. 12) – дошкольные, общеобразовательные, профессиональные и др., и определяет основы их правового статуса⁴. На базе Закона в специальных нормативных актах определяется полный, исчерпывающий правовой статус общеобразовательного учреждения.

   Аналогичным образом решается вопрос о правовом статусе учреждений в других отраслях. Например, военно-учебные заведения внутренних войск создаются по решению Правительства Российской Федерации, равно как и учебные заведения для подготовки сотрудников милиции.

   Предприятия (учреждения) независимо от видов собственности  и организационно-правовых форм, обязаны соблюдать законы и иные административно-правовые акты (законодательство об охране окружающей среды, земельное законодательство, правила безопасности на производстве, санитарно-гигиенические нормы и т.д.).