Проблемы деятельности милиции по охране объектов органов государственной власти и правительственных учреждений г. Москвы

В. ПАЧТАУСКАС,

аспирант Академического Международного института

ПРОБЛЕМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИЛИЦИИ ПО ОХРАНЕ ОБЪЕКТОВ ОРГАНОВ  ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ

УЧРЕЖДЕНИЙ Г. МОСКВЫ

Особенностью деятельности всех подразделений вневедомственной охраны является то, что они обладают двойственным правовым статусом, поскольку осуществляют свою деятельность как органы исполнительной власти, наделенные правоохранительными функциями, и как организации, оказывающие определенный вид услуг, связанный с данными функциями. На основе такой специфики правового статуса вневедомственной охраны проявляются особенности организации ее работы, взаимоотношений с клиентами, экономической деятельности и т.п.¹

Следуя данной логике суждений, можем предположить, что все проблемные вопросы деятельности подразделений вневедомственной охраны сосредоточены в двух плоскостях – правовой и экономической. Но различные авторы дают разные классификации проблем деятельности подразделений вневедомственной охраны.

Например, И.А. Косицын в своем исследовании выделил правовые и организационные направления совершенствования деятельности подразделений вневедомственной охраны по охране особо важных объектов. Во вторую группу он включил совершенствование технической укрепленности особо важных объектов; применение к лицам, несущим службу по охране особо важных объектов, кроме моральных, материальных стимулов (например, повышенные оклады по должности, в отличие от милиционеров, охраняющих остальные объекты) и др.²

Такое различие во мнениях  исследователей можно объяснить тем, что в рамках своих исследований они сосредоточивали внимание на какой-то одной стороне работы подразделений вневедомственной охраны, например, И.А. Косицын – юрист, Е.Н. Лишанков – экономист.

На наш взгляд, выделение одними авторами экономических проблем, а другими – организационных отражает и особенности эволюции развития данной структуры. Так, до 2003 г., когда вневедомственная охрана функционировала на принципах самофинансирования и самоокупаемости, необходимо было правильно организовать свою работу, своевременно отслеживать неплатежи или их просрочку, привлекать к работе больше молодых и энергичных людей, удержать опытных сотрудников. Этим можно объяснить выделение И.А. Косицыным в качестве второго направления совершенствования работы подразделений вневедомственной охраны организационного. В то же время с переходом на бюджетное финансирование, выделением военизированных и сторожевых подразделений в самостоятельную организацию, финансовый вопрос стал вопросом выживания вневедомственной охраны на современном этапе ее развития. Таким образом, А.П. Опальский и Е.Н. Лишанков именно финансовые проблемы ставят на второе место после правовых.

Итак, с учетом современного состояния вневедомственной охраны можно объединить данные классификации и выделить следующие группы проблем в деятельности вневедомственной охраны (рисунок 1).

Рисунок 1. Направления совершенствования работы вневедомственной охраны

1) Правовые – основная группа проблем, поскольку вся работа, от инструктажа и делопроизводства до порядка заключения договоров об охране и взыскания дебиторской задолженности, регламентируется нормативными правовыми актами. Одним из основных недостатков правового регулирования следует назвать отсутствие определения организационно-правовой формы вневедомственной охраны как субъекта обеспечения имущественной безопасности, что проявляется в следующем.

Стороны договора – собственник договора и второй субъект – не являются собственниками располагаемого ими имущества. Это происходит, поскольку органы власти и правительственные учреждения используют имущество на праве оперативного управления или хозяйственного ведения, не являясь полноправными собственниками охраняемого имущества в полном юридическом смысле. В то же время вневедомственная охрана представляет собой государственный орган и также не является собственником используемых средств и предметов. Отсюда вытекает логичное при указанных обстоятельствах отсутствие материальной ответственности подразделения вневедомственной охраны по охране объектов органов власти и правительственных учреждений.

Соглашения между сторонами  носят скорее «технический» характер, т.е. выявляют волю сторон лишь в факультативных положениях процедуры реализации административного акта.

Интересную точку зрения, на наш взгляд, на договор охраны органов власти и правительственных учреждений вневедомственной охраной предложили А.П. Опальский и соавторы учебника³. Они предложили рассмотреть договор об охране объектов данной категории с точки зрения системного анализа. Исходя из этого, они сделали вывод, что подобного рода соглашения носят «внутрисистемный» характер: нижестоящие субъекты системной иерархии (в данном случае государственного аппарата) договариваются об условиях исполнения предписания вышестоящего субъекта управления той же системы. Указанные доводы позволяют настаивать на отнесении правоотношений, складывающихся по поводу охраны объектов органов власти и правительственных учреждений, к разряду административно-договорных.

Представляется, что ситуация с договорами на охрану объектов данной категории между подразделениями вневедомственной охраны и собственниками охраняемого имущества представляет собой следствие системы нормативного регулирования, существовавшей при социалистической системе хозяйствования. На основании и во исполнение планов хозяйственной деятельности стороны были обязаны заключать так называемые исполнительские соглашения, регламентировавшие исполнение плановых заданий⁴.

Среди недостатков следует указать на неурегулированность отдельных отношений, возникающих в сфере пресечения преступлений, в частности отсутствие законодательного определения порядка применения работниками оружия при охране объектов.

Используются устаревшие правовые понятия, например «охрана имущества на договорной основе». Для приведения законодательства в соответствие, на наш взгляд, целесообразнее использовать иную формулировку – «оказание охранных услуг на возмездной основе», что является конкретным составом гражданского права (ст. 4 гл. 39 ГК РФ). Особенно интересен тот факт, что данные предложения высказываются юристами-исследователями уже с 90-х годов 20 в. Общеизвестно, что во всех отраслях знания наука идет впереди практики, но в данном случае недопустим такой большой временной лаг, поскольку за это время минимум дважды менялась экономическая ситуация в стране, идет реформирование службы. Все это требует своевременного внесения изменений в нормативные акты.

Отдельные статьи Положения о вневедомственной охране допускают двусмысленное толкование. Так, п. 2 ст. 10 в части оплаты охраны объектов и других услуг по договорным ценам с учетом экономически обоснованных затрат и пятипроцентного превышения доходов над расходами для возмещения убытков в связи с кражами и пожарами может пониматься двояко: как недопустимость получения прибыли, т.е. равенство доходов и расходов, и, наоборот, как допустимость получения прибыли, т.е. превышение доходов над расходами. В зависимости от варианта толкования этой статьи вневедомственная охрана наделяется правосубъектностью в предпринимательской деятельности или лишается этого права. С решением этого вопроса также связан порядок налогообложения, в соответствии с которым подразделения вневедомственной охраны при органах внутренних дел не являются плательщиками налога на прибыль, поскольку доходы, получаемые данной службой, полностью зачисляются в бюджет и расходуются из него в соответствии с целевым назначением.

В целом Положение  о вневедомственной охране из-за несоответствия со сложившимся сегодня экономико-правым пространством государства является основным правовым элементом, ограничивающим конкурентоспособность вневедомственной охраны.

2) Экономические проблемы, которые до сих пор остаются неразрешенными и, усугубляясь происходящим в стране упадком экономики, ставят под вопрос существование структуры.

Первый аспект связан с тем, что в ходе реформирования служба была переведена на бюджетное финансирование. Хотя средства, зачисляемые в бюджет, имеют целевое назначение, однако часто урезаются статьи расходов на финансирование текущей деятельности вневедомственной охраны. Недостаточность финансирования приводит к тому, что в подразделениях вневедомственной охраны при органах внутренних дел заработная плата сотрудников очень низкая, а это, как было отмечено выше, не привлекает новых и энергичных людей к работе в охране.

Вторая проблема – неплатежи. В целом для подразделений, охраняющих органы власти и правительственные учреждения, данная проблема – одна из самых главных.

От своевременности  поступления платежей от клиентов зависит  своевременность выплаты заработной платы сотрудникам вневедомственной охраны и возможность осуществления в целом хозяйственной деятельности соответствующим подразделением.

Вопросы погашения дебиторской  задолженности в подразделениях вневедомственной охраны решаются в установленном законодательством порядке: руководителю объекта, имеющего задолженность по платежам за охрану,  направляется письмо-претензия. Если вопрос о добровольной оплате не решается положительно, вневедомственная охрана расторгает договор в одностороннем порядке и обращается в арбитражный суд с иском о взыскании задолженности.

Однако воспользоваться  такой процедурой не могут подразделения, осуществляющие охрану органов власти и правительственных учреждений, поскольку эти объекты всегда должны находиться под охраной, а императивное предписание заключить договор с такими объектами об охране равносильно императивному запрету на его расторжение.

В данном плане стороны  договора об охране органов власти и правительственных учреждений находятся в неравном положении. Это обстоятельство создает почву для злоупотребления руководителями органов власти и правительственных учреждений своим положением.

В целом по стране задолженность  государственных учреждений перед  подразделениями вневедомственной охраны составляет более 50% от общей сумы заключенных договоров. Поэтому от законодателя требуется принятие срочных мер по борьбе с задолженностью платежей.

Такая критическая ситуация с неплатежами приводит к тому, что подразделения вневедомственной охраны ищут более стабильные источники дохода, в частности более платежеспособных клиентов. Например, в Центре по организации охраны объектов органов государственной власти и правительственных учреждений г. Москвы действует ряд коммерческих постов, которые оказывают охранные услуги коммерческим предприятиям и организациям. С целью недопущения просрочек платежей от организаций финансово-экономический отдел тщательно проверяет платежеспособность клиента, прежде чем взять его под охрану. 

3) Организационные проблемы, связанные с организацией работы, преимущественно договорной как для всего подразделения в целом, так и для всех сотрудников.

Организация договорной работы в Управлении по охране объектов органов власти и правительственных  учреждений г. Москвы обладает рядом  «слабых мест»:

а) слишком длительный срок, требующийся для заключения договора;

б) отсутствие единой электронной базы клиентов с указанием полных данных, что позволило бы быстрее обнаруживать просрочки платежей по договору охраны;

в) неисполнение или неполное исполнение руководителями органов власти и правительственными учреждениями предписаний подразделений вневедомственной охраны по вопросам технической укрепленности объектов по результатам преддоговорного или планового обследования объектов.

4) Кадровые проблемы, связанные с обеспечением подразделений вневедомственной охраны высококвалифицированным личным составом, его переподготовка и постоянная ротация. В стране насчитывается лишь около 15 вузов, занимающихся профессиональной подготовкой молодых людей для службы в органах внутренних дел. Однако в связи с низким уровнем оплаты труда почти никто из этих выпускников, которые подготовлены не только профессионально, но и физически, не идет работать в подразделения вневедомственной охраны. Так, в Центре по охране объектов органов государственной власти и правительственных учреждений г. Москвы небольшое число сотрудников, у которых есть диплом этих учебных учреждений. На работу в Центре принимают того, кто имеет аттестат о среднем образовании и прошел службу в армии.

На основе анализа проводимой реформы вневедомственной охраны можно сделать вывод о том, что в отношении кадровых вопросов реформа нацелена на нижеперечисленные моменты. Однако за все время проведения реформы были достигнуты незначительные положительные результаты, поэтому до сих пор данные кадровые вопросы требуют пристального к себе внимания.

1) Реструктуризация служб  и перестановка кадров (общая  идея – меньше генералов и начальников, больше лейтенантов и сержантов, работающих на объектах). За время проведения реформы в Управлении по охране объектов органов государственной власти и правительственных учреждений г. Москвы не была упразднена ни одна руководящая должность, однако организационная структура Управления остается раздутой по вертикали в силу избыточности управляющего состава. В то же время ликвидация некоторых из этих должностей позволила бы повысить оплату труда для остальных сотрудников. Например, на наш взгляд, возможно объединение таких подразделений Управления по охране объектов органов государственной власти и правительственных учреждений по г. Москве, как финансово-экономическая служба и отдел финансово-экономической работы и материально-технического снабжения. Даже из названия данных подразделений ясно видно, что их функции перекликаются друг с другом, а зачастую дублируют друг друга. К тому же начальники каждого из этих подразделений выполняют практически одни и те же функции.