Публічне адміністрування, як системне явище в суспільстві

Тема лекції: «Публічне адміністрування, як системне явище в суспільстві»

План:

1. Сутність публічного адміністрування.
2. Основні підходи до розуміння публічного адміністрування.
3. Еволюція публічного адміністрування в умовах глобалізації.

Сутність публічного адміністрування

Діяльність публічної адміністрації реалізується на практиці в конкретних формах і конкретними методами. Якщо публічне адміністрування розкриває основні напрями цілеспрямованої діяльності суб’єктів владних повноважень по виконанню адміністративних зобов’язань, то форми показують, яким чином це здійснюється. Так як за допомогою форм публічного адміністрування практично реалізуються завдання та функції публічної адміністрації, то від їх використання значною мірою залежить успіх владної діяльності. Форми покликані забезпечувати найбільш доцільне виконання функцій адміністрування, досягнення його цілей з найменшими витратами сил, засобів і часу.

Різноманіття завдань і функцій публічної адміністрації обумовлює використання різних форм її діяльності, які зазначені в законах. положеннях, статутах та інших актах, що регламентують діяльність владних суб’єктів. При цьому для виконання своїх зобов’язань органи та посадові особи повинні використовувати лише ті форми, які встановлені нормами права. Недотримання обов'язкової форми тягне недійсність або можливість оскарження дій та рішень суб’єктів владних повноважень.

Публічна адміністрація передбачає не тiльки чiтку визначенiсть i детермiнованiсть її компетенцiї, а й наявність чіткого механiзму її реалізації у практичнiй діяльності, який виражається в певних дiях, якi сприймаються як такi, що мiстять владнi приписи. Вони являють собою: по-перше, чiтко вираженi в реальнiй дiйсностi вольовi положення держави; по-друге, дiї, що йдуть вiд конкретних суб’єктiв і відображають публічні iнтереси; по-третє, дiї, якi реально вiдчувають фізичні та юридичні особи.

Викладена позицiя дає змогу визначити сутнiсть i здiйснити видову класифiкацiю такої юридичної категорiї, як форми публічного адміністрування (форми діяльності публічної адміністрації). У даному випадку пiд формою розумiють той чи iнший варiант зовнiшнього вираження змiсту, а значить – у найзагальнiшому виглядi пiд формою публічного адміністрування слiд розумiти той чи iнший спосiб зовнiшнього вираження (оформлення) змiсту цiєї дiяльностi.

Кожен суб’єкт публічної адміністрації наділений вiдповiдною компетенцiєю, яка, як правило, дає йому можливiсть вибирати у конкретних ситуацiях той чи iнший варiант поведiнки, варiант конкретних дiй, тобто вiдбити змiст своєї регулятивної, сервісної або управлiнської дiяльностi в тiй формi, яка, на його думку, найбiльш ефективна i найбiльшою мiрою вiдповiдає публічним iнтересам.

Конкретними прикладами дiй публічної адміністрації, в яких виражається змiст її дiяльностi, можуть бути: видання акту публічного управлiння, надання адміністративної послуги, прийняття рішення по скарзі, її розгляд, проведення наради, призначення ревізій, перевірок, здiйснення контрольно-наглядової діяльності тощо.

Аналiз форм публічного адміністрування свідчить про те, що вони є системним утворення, компоненти якого тiсно взаємодiють один з одним, проте не є взаємозамiнними. Вони вiдзначаються помiтною самостiйнiстю й унiверсальнiстю щодо конкретних галузей i сфер владного впливу. Саме тому, однi й тi самi форми успiшно застосовуються в рiзних сферах суспільного життя (економічна, соціально-культурна, адміністративно-політична).

Застосування публічною адміністрацією тiєї чи iншої форми багато в чому визначається її компетенцiєю, характеристиками об’єкта впливу, поставленою метою, прагненням отримати той чи iнший конкретний результат. Форми публічного адміністрування, як правило, передбаченi i до певної мiри регламентованi адмiнiстративно-правовими нормами. Вони найчастiше мiстяться у законах та підзаконних актах, що визначають компетенцію того чи іншого суб’єкта владних повноважень (положення про той чи iнший орган, посадові iнструкцiї, правила тощо).

Так, відповідно до ст. 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністр як керівник міністерства затверджує положення про самостійні структурні підрозділи апарату міністерства, призначає на посади та звільняє з посад їх керівників і заступників керівників, працівників патронатної служби міністра; призначає на посади керівників територіальних органів міністерства за погодженням з головами місцевих державних адміністрацій та їх заступників і звільняє їх з посад; притягує до дисциплінарної відповідальності керівників державних підприємств, установ, організацій, що перебувають у сфері управління відповідного міністерства; скликає та проводить наради з питань, що належать до його компетенції; підписує накази міністерства та ін.

Аналіз ступеня адмiнiстративно-правової регламентацiї, порядку використання форм діяльності публічної адміністрації показує, що вони не однакові.

Найбільш детально регламентованi форми, що пов’язанi з реалiзацiєю правозастосовчих, правоустановчих i правоохоронних функцiй публічної адміністрації. Саме вони викликають найiстотнiшi юридичнi наслiдки i їх регламентацiя має важливе значення з позицiй забезпечення режиму законностi.

Значно менше регламентованi форми, що не спричиняють прямих юридичних наслiдкiв (наради, консультацiї). Тут владним суб’єктам надається широка можливiсть самостiйного вибору форм їх діяльності.

Ступiнь регламентацiї використання форм діяльності публічної адміністрації не перешкоджає вiльному вибору тiєї з них, яка в данiй ситуацiї є доцiльною, ефективною, найбiльшою мiрою вiдповiдає поставленим завданням i метi (наприклад, проведення інструктажів замість видання наказів).

Незважаючи на це, форми публічного адміністрування повиннi вiдповiдати таким вимогам:

- не виходити за межi режиму законностi;

- вiдповiдати компетенцiї  суб’єкта публічної адміністрації;

- вiдповiдати змісту його  адміністративних зобов’єязань;

- вiдповiдати змiсту i характеру вирiшуваних питань;

- сприяти задоволенню  публічного інтересу;

- враховувати особливостi конкретного об’єкта владного  впливу.

Форми публічного адміністрування прямо чи опосередковано обумовлені тими юридичними приписами, за допомогою яких держава регулює діяльність публічної адміністрації. Вони закріплюються в Конституції України (ст. ст. 85, 106 та 117), законах (наприклад, «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про місцеве самоврядування») та підзаконних актах (положеннях про центральні органи виконавчої влади тощо). Суб’єкти публічної адміністрації обирають ті форми, які видаються за даних конкретних умов найбільш виправданими та ефективними. Це означає що в процесі публічного адміністрування відповідні органи (посадові особи) на основі чинного законодавства самостійно встановлюють обов'язкові правила поведінки (норми права) з питань, що віднесені до їх компетенції. Якщо мова йде про органи виконавчої влади, то під час практичного виконання завдань, покладених на них, вони реалізують розпорядчі повноваження, змістом яких є виконання вимог закону шляхом прийняття більш деталізованих правових актів, а також актів правозастосування, що тягнуть за собою певні юридичні наслідки, тобто ведуть до виконання, зміни або припинення адміністративних правовідносин.

Таким чином, під формою публічного адміністрування слід розуміти зовнішньо виражену дію суб’єктів публічної адміністрації, що здійснюється в рамках їх компетенції для виконання поставлених перед ними завдань та тягне за собою певні наслідки.

Ознаки форм публічного адміністрування:

1) є способом зовнішнього  вираження діяльності публічної  адміністрації та її посадових  осіб;

2) залежать від змісту  компетенції публічної адміністрації;

3) обумовлені реалізацією завдань і функцій суб'єктів владних повноважень (виконання адміністративних зобов’язань) в рамках їх компетенції;

4) в більшості випадків  вимагають юридичної регламентації;

5) вибір форм діяльності  обумовлений специфікою поставленої  мети, зумовлює найбільш ефективний варіант діяльності;

6) тягнуть за собою  певні наслідки.

Різноманітність форм публічного адміністрування, відмінності в їх характері, юридичній силі, та меті застосування роблять актуальною проблему їх класифікації.

Так, форми публічного адміністрування можна класифікувати за різними підставами:

· за ступенем юридичного вираження:

а) основні (видання правових актів);

б) похідні базуються на них, тобто різні дії, що тягнуть визначені юридичні наслідки що мають визначену юридичну спрямованість (реєстраційні, дозвільні, наглядові, попереджувальні, забезпечувальні дії тощо);

· за досягнутими результатами:

а) позитивне регулювання (затвердження програм соціально-економічного розвитку, видання положень про органи влади тощо);

б) реакція на негативні явища в публічному адміністрування (застосування заходів адміністративної відповідальності);

· за спрямованістю:

а) що впливають на суспільні відносини в сфері публічного адміністрування (зовнішні);

б) що впливають на внутрішньо управлінську діяльність структурних підрозділів публічної адміністрації (внутрішні);

· по колу осіб, на яких вони поширюються:

а) загальнообов’язкові;

б) адресовані конкретним суб’єктам;

· за характером і методам вирішення питань компетенції:

а) процедурні (наприклад, підготовка і ухвалення управлінського рішення)

б) процесуальні (наприклад, в рамках адміністративно-деліктного провадження);

· за суб’єктним складом:

а) односторонні;

б) дво- або багатосторонні (адміністративні договори);

· за суб’єктом ініціативи:

а) ті, що здійснюються публічною адміністрацією за власною ініціативою в силу вимог закріпленої за ними компетенції;

б) ті, що застосовуються публічною адміністрацією за ініціативи інших суб’єктів (наприклад, за зверненнями (заявами, скаргами) фізичних та юридичних осіб);

· за умовами застосування:

а) за звичайних умов громадського життя;

б) в умовах надзвичайного стану;

· за юридичним змістом:

а) зобов’язуючі;

б) забороняючи;

в) дозволяючі.

В юридичній літературі існують й інші підстави класифікації форм публічного адміністрування, проте найбільш поширеними є дві класифікації: по-перше, за значенням наслідків, які виникають у результаті використання тієї чи іншої форми (наявності правового ефекту); по-друге, за ступенем правової регламентації процесу їх застосування.[29]

За значенням наслідків, які виникають у результаті використання форм виділяють: а) правові форми публічного адміністрування; б) неправові форми публічного адміністрування.

До правових належать форми, використання яких спричиняє виникнення юридичних наслідків. Зокрема, видання правових актів, застосування примусових заходів тощо. Такі форми виступають як юридичні факти і можуть формувати адміністративно-правові відносини. До неправових належать форми, які безпосередньо юридичного значення не мають і не спричиняють виникнення адміністративно-правових відносин. Такі форми або передують правовим (проведення ревізії за результатами якої видається правового акт), або використовуються за ними (нарада з приводу реалізації правового акта).

За ступенем правової регламентації процесу використання виділяють такі форми публічного управління:

1. Встановлення норм права (видання нормативних актів публічного  адміністрування).

2. Застосування норм права (видання ненормативних актів  публічного адміністрування, актів  застосування норм права).

3. Укладання адміністративних  договорів.

4. Здійснення реєстраційних  та інших юридичне значущих  дій.

5. Провадження організаційних  дій.

6. Виконання матеріально-технічних  операцій.

Перші чотири форми є правовими, решта – неправовими. Саме такий поділ форм публічного адміністрування найбільш повно відображає діяльність публічної адміністрації, її широту та специфіку.

 

 

Основні підходи до розуміння публічного адміністрування.

Узагальнення підходів науковців дає змогу виокремити такі складові змісту публічного адміністрування:

1. одночасні процеси формування політики й керування у рамках певного політичного курсу;
2. розгляд у сфері державного життя закону, його реалізація і перегляд; ухвалення постанов із приводу тих питань цієї сфери, які підпорядковані органам державної влади;
3. заходи щодо організації, кадрів, політики та інші, що є суттєвими для ефективного виконання цивільних функцій, приписаних для виконавчих органів влади;
4. формування, впровадження, оцінювання та модифікація публічної політики;
5. процес управління, що здійснюється під контролем політичного керівника;
6. діяльність щодо збирання та обробки інформації (статистика), контролю виконання бюджету, підготовки проектів законів, проведення законних урядових заходів, виконання широких повноважень; від надання послуг населенню  до аудиту, аналізу, діяльності урядових агенцій.