Публічне адміністрування, як системне явище в суспільстві

Аналіз цих підходів підтверджує, що публічне адміністрування охоплює систему державної виконавчої влади і місцеве самоврядування і є діяльністю з формування, впровадження, оцінювання та модифікації публічної політики.

80-х років XIX ст. по 1920 р. –  перший етап в розвитку теорії  адміністративно-державного управління  як самостійного наукового напряму.

1. Класична теорія менеджменту - публічне адміністрування.

У 1887 р. професор Вудро Вільсон поклав початок теоретичній розробці питань адміністративно-державного управління. Він вважав, що наука адміністрування буде шукати способи поліпшення діяльності уряду, зробить його роботу менш трудомісткою, упорядкує організацію управління. Зміна політичного керівництва не має впливати на діяльність незмінюваного адміністративного апарату. Отже, завданням державної адміністрації проголошувалося оперативне і компетентне упровадження в життя рішень будь-якої групи політичних лідерів - «обранців нації». В. Вільсон розробив модель «адміністративної ефективності», запропонувавши використовувати в адміністративно-державному управлінні методи організації та управління в бізнесі, раціональні та діючі.

Наприкінці XIX - початку XX ст. Ф. Гуднау і В. Вільсон провели дослідження американської системи адміністративно-державного управління.

Першим ученим, хто дав систематизований аналіз державної бюрократії і бюрократів, був німецький соціолог Макс Вебер.  Модель ідеальної бюрократії – її використання показало, що лише завдяки чіткій управлінській

ієрархії та дотриманню жорстких правил не можна очікувати значного підвищення ефективності управління. “Формальна знеособленість” працівників та зосередженість на удосконаленні операцій їх роботи не дало змогу класичній теорії менеджменту максимально успішно вирішити проблему підвищення продуктивності праці.

1920. -1950 рр. – другий етап у розвитку теорії адміністративно-державного управління.
2. Неокласична (поведінкова) теорія менеджменту. Відповідно до теорії у центрі уваги перебуває людина, а не організаційна структура. Так, у державному секторі модель публічного адміністрування (“бюрократична модель”) трансформувалася у модель публічного управління (“ринкова модель”): акценти змістилися з виконання роботи згідно з інструкціями та чіткими правилами на роботу, що спрямована на надання якісних публічних послуг та досягнення ефективних результатів.

20—50-ті роки XX ст. – «класична  школа» і «школа людських стосунків». Представники «класиків»: А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвік, Д. Муні, Т. Вулсі. Метою класичної школи була розробка принципів адміністративно-державного управління.

30-ті рр. XX ст. – школа  людських стосунків. Представники: М. Фоллетт, А. Маслоу, Е. Мейо, У. Мерфі. Вони звернули увагу на аналіз  психологічних чинників, що викликають задоволеність працівників своєю працею, оскільки в ряді експериментів вдалося досягти підвищення продуктивності праці за рахунок поліпшення психологічного клімату та посилення мотивації.

3. Сучасна теорія менеджменту у державному секторі реалізувалася на практиці через модель нового публічного управління. Тут розглядають «організацію як відкриту систему, яка постійно взаємодіє із зовнішнім середовищем, до якого має пристосуватися».

50-60-і роки – поведінковий  чи біхевіористський підхід. Представники: Г. Саймон, Д. Смітцберг, Д. Істон. Автори  прагнули подати досягнення сучасної  соціальної психології та соціології  як фундамент науки управління  і пояснити реальне функціонування  адміністративних служб через аналіз поведінки працюючих у них індивідів і груп. Головний постулат полягає в тому, що правильне застосування науки про поведінку сприятиме підвищенню ефективності праці як окремого службовця, так і системи адміністративно-державного управління в цілому.

З початку 60-х років – системний підхід. Представники: Д. Істон, Г. Алмонд, Т. Парсонс. Головна ідея системного підходу полягає у визнанні взаємозв'язків і взаємозалежності елементів, підсистем і всієї системи державного адміністрування із зовнішнім середовищем, тобто із суспільством у цілому.

70-і рр. XX ст. – ситуаційний підхід. Найбільш відомі теорії: концепція «м'якого мислення» і «організаційна кібернетика». Головна ідея ситуаційного підходу: аналіз ситуації, тобто конкретного набору обставин, що сильно впливають на деяку адміністративну організацію в деякий конкретний час.

Еволюція публічного адміністрування в умовах глобалізації.

Корені розуміння Публічного адміністрування знаходяться у Стародавній Греції і Стародавньому Римі. Jus publicum призначене виражати суспільні інтереси всієї громади. Одна з головних рис публічного права як сукупності норм полягає у тому, що ці норми формуються та існують ніби незалежно від волі окремого суб’єкта. Для того, щоб перетворитись у норму публічно-правового рівня, воля окремої людини має пройти шлях узгодження з волею і прагненням інших осіб. Тобто, до публічного належало усе, що стосується людської діяльності і вимагає втручання держави або спільних дій.

Точкою відліку для виникнення публічного адміністрування в нинішньому його вигляді багато авторів вважають одинадцяте сторіччя. У цей час з'являється самостійне поняття «публічний службовець» як представник однієї з трьох категорій, що служили монарху: суд, армія і власне публічні службовці (чи клерикали). При цьому перші дві категорії мали значно більші права і можливості порівняно з третьою. Публічні службовці в цей час забезпечували задоволення особистих потреб, виконуючи канцелярські функції. У феодальному суспільстві адміністративні функції були цілком пов'язані зі змістом і обслуговуванням власності сюзерена. Управління базувалося на усних інструкціях і угодах.

Трохи змінюється ситуація в чотирнадцятому та п'ятнадцятому сторіччях з появою «колегіальних адміністрацій», що контролюють і координують реалізацію політики у певних сферах, виконуючи при цьому як політичні, так й адміністративні задачі. Призначаючись монархом і будучи йому підзвітними, керівники цих адміністрацій, однак, мали право на прийняття власних рішень у межах своїх повноважень. Крім того, у цей час почався активний розвиток міст і університетської науки, що не могло не впливати на публічну службу.

Протягом п'ятнадцятого і шістнадцятого сторічь збільшується влада світських правителів, що встановлюють монополію на використання сили та стягування податків. Для підтримки монополії вони здійснюють подальшу диференціацію і формалізацію публічної служби, хоча багато в чому вона і залишається "приватною", захищаючи особисті інтереси монарха а бо впливового власника. Для службовців видаються формальні інструкції і постанови, у яких приділяється увага їхнім завданням, компетенції, заробітній платі, ієрархії і т.п.

У шістнадцятому сторіччі з'являється думка, що монарх є лише державним функціонером. Подібні погляди призвели до того, що в цей час відбуваються зміни в політичній ідеології, – монархія все більше і більше розцінюється як інструмент забезпечення суспільного добробуту. Це багато в чому пов'язане з відродженням класичної грецької концепції поліса, що базується на невіддільності політики й етики (поняття «загального блага»).

У сімнадцятому сторіччі публічне адміністрування стає об'єктом академічного інтересу. Хоча суспільна та приватна сфери у той час ще не відділені чітко друг від друга, саме в той час починають з'являтися теоретичні обґрунтування з приводу необхідності такого поділу. Виникають і розвиваються ідеї щодо «ідеального» вищого функціонера, причому як такий вже не розглядається лише монарх. Відзначається, що основними якостями вищого функціонера повинні бути лояльність і нейтральність. Він має бути мудрим, досвідченим, обізнаним, точним, швидким, лояльним, скромним, гнучким і правдивим. Він повинен при прийнятті рішень та виданні декретів враховувати побажання громадян. Він не повинен бути необачним, але, що саме головне, ніякий особистий інтерес не повинен перешкоджати адекватному виконанню його офіційних обов'язків. У 1656 році виходить праця фон Зекендорфа Teutscher Furstenstat, яку деякі дослідники вважають першою книгою з публічного адміністрування. Фон Зекендорф заперечує цінність політичної літератури того часу для людей, що займаються адміністративною діяльністю, і зосереджується на практичних аспектах їхньої роботи, у тому числі докладно описуючи види адміністративної роботи та функціональні обов'язки різних службовців.

Поряд з цим розвивалася практика спеціального навчання службовців до того, як вони стануть виконувати свої обов'язки, причому це відбувалося як на центральному, так і на місцевому рівнях.

Потреба у нових знаннях знайшла відображення в науковій літературі з адміністрування. Розвивається нова галузь науки, – камералістика, у багатьох європейських університетах створюються кафедри камералістики, що дають фахову освіту для майбутніх вищих функціонерів.

Протягом вісімнадцятого сторіччя діяльність вищих функціонерів стає професійною, удосконалюється система добору і навчання. Вищі функціонери стають службовцями з більш-менш самостійним впливом на процеси, що відбуваються в державі, тому можна стверджувати, що саме у вісімнадцятому сторіччі відбулося народження бюрократії, яка стала самостійною владою. Все це відбувалося на тлі посилення ролі держави, у зв'язку з чим правителі все більше мали потребу в професійній бюрократії та приділяли все більше уваги структурі і функціонуванню своїх адміністративних апаратів.

Саме в цей період публічний службовець стає не «кишеньковим» службовцем окремих осіб, а служить державним інтересам, є відповідальним не персонально правителю, а тій владі, яку він уособлює.

Дана позиція знайшла відображення не тільки на практиці, але й у працях вчених. Так, камераліст фон Юсті більше не трактував монархію як основу влади і центр адміністративної структури, розглядаючи при цьому адміністративну структуру як інструмент служіння інтересам держави в цілому. Безсумнівно, слід зазначити і принцип розподілу влади, що одержав у той час поширення завдяки ідеям Локка і Монтеск'є. Спочатку вони хотіли зменшити силу абсолютизму, але їхні ідеї стали основою для структурування громадянського суспільства. Тоді ж французькими і німецькими вченими вперше було введено поняття «адміністрування» у його сучасному сенсі, а в університетах відбувся розподіл політичних, адміністративних і юридичних дисциплін.

А вже на початку XIX в. була сформульована концепція, згідно якої держава є організацією, покликаною надавати населенню послуги, тобто такою, що переслідує складнішу мету, ніж проста покора монарху. Цей факт, зокрема, знайшов відображення у виданому в 1808 р. Ч. Бонніном Адміністративному кодексі, що містив 708 розділів, в основі якого лежали 68 принципів публічної адміністрації. Особливість цієї роботи полягала також в тому, що в ній в тій або іншій формі проводилося розмежування між політикою і адмініструванням.

Істотний поштовх розробці теорій публічного адміністрування був даний початком реформ в системі адміністрування, що почалися в США, а потім і у низці європейських країн в останні десятиріччя XIX ст. і перші десятиріччя XX ст., а також появою теорій наукового управління у сфері бізнесу. Велику роль для публічного адміністрування зіграла також диференціація соціальних і гуманітарних наук, особливо виділення соціології, політичної й економічної наук, оскільки сучасні теорії публічного адміністрування виникли на перетину саме цих наукових дисциплін.

Одним із напрямків зміцнення держави як засобу задоволення суспільних і приватних інтересів став розвиток теорії бюрократії як раціональної форми організації, започаткування якої належить відомому німецькому ученому кінця XIX – початку XX ст. М. Веберу. Саме в цей період – приблизно між 1950-ми та 1970-ми рр. ХХ ст. – публічна політика у світі справді досягла розвитку, а державне управління почало занепадати. Наприкінці 1970-х років межа між публічним і приватним, а також між політикою і управлінням дедалі більше втрачала чіткість. Доводилося, що розмежування між приватним і публічним треба залишити ринку, а саме через свободу вибору. Цей перехід від нового лібералізму до нового права в публічній політиці найчіткіше виявляється в посиленні ролі менеджменту в державному секторі й занепаді державного управління.

Найбільш чітко з цього приводу висловився В. Вільсон «Публічне адміністрування є детальним і систематичним виконанням суспільних законів. Кожне приватне застосування загального закону є актом адміністрування. Стягування і збільшення податків, наприклад, вішання злочинця, транспортування і доставка пошти, озброєння армії та флоту і вербування рекрутів тощо – все це поза сумніву є актами адміністрування, але загальні закони, які їх спрямовують, повинні бути виробленими, поза сумнівом, ззовні і над адмініструванням. Широкі плани урядових дій не є адміністративними; детальне виконання цих планів є адмініструванням». Автор вводить до системи адміністрування усі органи виконавчої влади, місцевого самоврядування та інші організації, діяльність яких спрямована на надання населенню таких послуг, які є предметом опікування уряду.

Вільсону належить також пріоритет у введенні так званої теорії «адміністративної ефективності», сутність якої полягала в пропозиції використовувати в системі публічного адміністрування найефективніші методи організації та управління, запозичені з бізнесу і системи управління корпорацій. Таким чином і розвиток теорій і шкіл менеджменту (Ф.У. Тейлор, А. Файоль та ін.) забезпечив підґрунтя для розвитку публічного адміністрування. І саме в даний період формується і набуває повсюдне поширення так звана «традиційна модель» публічного адміністрування, що проіснувала практично без змін до кінця 80-х років ХХ ст. - адміністрування, що здійснюється під формальним контролем політичного керівництва, базується на бюрократичних принципах управління і наявності в органах публічного адміністрування постійних, нейтральних та безособових співробітників, котрі мотивуються тільки суспільними інтересами, однаково служать будь-яким правлячим суб'єктам і реалізують політику, обумовлену цими суб'єктами, не привносячи в неї нічого свого.