Содержание правового статуса государственного гражданского служащего в Российской Федерации

государственному гражданскому служащему присваивается классный чин в соответствии с указом Президента РФ от 01.02.2005 N 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим";5

государственный гражданский служащий выполняет государственные функции, полномочия государственных органов, решает государственные задачи в экономической, социальной, административно-политической сфере;

деятельность государственных служащих носит, как правило, непроизводственный характер, воздействует на сознание людей, влияет на экономическую жизнь, на технологические процессы производства, организацию и деятельность трудовых коллективов.

В совокупности вышеуказанные признаки помогают составить следующее определение. Государственным гражданским служащим является гражданин РФ, занимающий в установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации порядке включенную в штат должность в структуре государственной администрации (исполнительной, законодательной и судебной власти), имеющий классный чин, заключивший с государственным органом служебный контракт, осуществляющий от имени государства предоставленные ему функции и полномочия (в том числе и государственно-властные), получающий денежное содержание (заработную плату) и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус.

Таким образом, гражданский служащий занимает аппаратную (административную) должность только в органе государственной власти. В соответствии с федеральными законами не является гражданской службой деятельность политических руководителей - Президента РФ, депутатов всех уровней власти, Председателя Правительства РФ, министров, президентов и председателей правительств национальных республик, губернаторов и председателей правительств русских областей и краев, судей всех уровней и иных лиц, занимающих государственные должности и являющихся представителями государственного нанимателя, а также деятельность служащих государственных предприятий и учреждений (заводов, школ, больниц и т.д.).

На данный момент не существует устоявшегося мнения насчет разделения государственных гражданских служащих по каким бы то ни было критериям, но, тем не менее, существуют следующие классификации. Ниже представлены некоторые из них.

В зависимости от уровня государственной власти, государственные служащие могут быть разделены на федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов РФ. Принцип деления государственных служащих по уровням государственного управления считается наиболее старым, появившимся вместе с возникновением государственной службы. В России он используется с начала XX в. и по сей день. Российская Федерация имеет два уровня управления - федеральный и региональный (субъектов Федерации). Соответственно два уровня имеет и государственная служба.

В зависимости от ветвей государственной власти различаются государственные служащие, замещающие государственные должности в органах представительной (законодательной), исполнительной и судебной власти. 6

В зависимости от групп занимаемых должностей государственной службы можно выделить государственных служащих, занимающих высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности государственной службы.

Государственные гражданские служащие также могут быть разделены на группы: лица, принимающие присягу (например, сотрудники таможенных органов); служащие, не принимающие присягу (например, служащие отделов и управлений областной администрации).

 

1.2 Особенности правового статуса государственного гражданского служащего

Государственная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в конкретных выражающих ее содержание и направленность действиях различного рода, совершаемых ее субъектами, т.е. соответствующими государственными органами задачи и функции которых реализуются их государственными служащими при осуществлении возложенных на них прав и соблюдения обязанностей. Таким образом, правовой статус представителя органа государственной власти зависит от правового статуса государственного органа, который он представляет, поскольку призван реализовывать его полномочия.

В юридической литературе даётся следующее определение правового статуса государственного гражданского служащего: «Правовой статус государственных служащих представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственность служащих, установленных законодательством и гарантированных государством».

Старилов Ю.Н., автор многочисленных работ, касающихся правового статуса государственных гражданских служащих, исследователь в области так называемого «служебного права», рассматривает правовой статус государственного служащего как центральный элемент правового института государственной службы, объясняя это тем, что все остальные элементы созданы для «обслуживания» функционирования государственной службы: «Другие элементы правового института государственной службы конкретизируют, уточняют правовой статус государственных служащих и позволяют в полной мере реализовать их потенциал». Об эффективной реализации прав и обязанностей служащего, если не установлена в нормативном порядке система прохождения службы или способы замещения государственных должностей государственной службы, говорить нельзя.7

В соответствии с п. 4 ст. 10 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает следующие элементы правового статуса гражданского служащего:

основные права гражданского служащего (Ст. 14);

основные обязанности гражданского служащего (Ст. 15);

ограничения, связанные с гражданской службой (Ст.16);

запреты, связанные с гражданской службой (Ст.17);

требования к служебному поведению гражданского служащего (Ст. 18);

порядок урегулирования конфликта интересов на гражданской службе (Ст.19);

необходимость представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (Ст.20).

Непременными условиями и факторами, влияющими на правовой статус гражданских служащих, являются:

поступление на гражданскую службу;

заключение служебного контракта;

испытание при поступлении на гражданскую службу;

изменение существенных условий служебного контракта;

отстранение от занимаемой должности гражданской службы;

основания и последствия прекращения служебного контракта;

персональные данные гражданского служащего и ведение его личного дела;

служебное время и время отдыха;

прохождение гражданской службы;

аттестация гражданских служащих;

квалификационный экзамен;

оплата труда гражданского служащего;

государственные гарантии на гражданской службе;

поощрения и награждения гражданского служащего;

служебная дисциплина;

дисциплинарная ответственность и дисциплинарные взыскания;

формирование кадрового состава гражданской службы;

рассмотрение индивидуального служебного спора.

Детализированная конкретизация правовых норм, составляющих правовой статус государственных служащих, указывается в служебных распорядках соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Служебный распорядок определяет:

общие положения;

порядок поступления граждан на гражданскую службу и увольнения с гражданской службы;

основные права и обязанности гражданского служащего;

основные права и обязанности представителя нанимателя;

служебное время и время отдыха;

поощрения и награждения за гражданскую службу;

ответственность за нарушение служебной и трудовой дисциплины. 8

Служебный распорядок может определяться приказами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, которые устанавливают называемый режим службы (режим работы) и времени отдыха работников (например, приказ Министерства транспорта РФ от 5 декабря 2005 г. № 147 «О режиме службы (работы) и времени отдыха работников центрального аппарата Министерства транспорта Российской Федерации»).

Правовое положение (правовой статус) государственных служащих - это содержание государственно-служебных правоотношений. В правовом статусе раскрываются главные черты самой сущности этих правоотношений. С изменением государственно-служебных правоотношений изменяется и правовой статус государственных служащих, например, происходит увольнение, отставка гражданского служащего, утрата российского гражданства, выход на пенсию и др.

В этих случаях содержание статуса государственного служащего существенным образом может изменяться. Помимо имеющихся общих условий прохождения государственной службы, они служащие могут обретать дополнительные полномочия, права. В ходе службы для них могут устанавливаться специальные обязанности и особые условия прохождения службы и юридической ответственности.

К общим условиям государственной службы относятся:

формирование кадрового состава государственной службы;

поступление на государственную службу и ее прохождение;

присвоение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий;

стаж (общая продолжительность государственной службы);

учет персональных данных государственных служащих;

ведение Реестра государственных служащих.

Важным является вопрос о моменте приобретения статуса государственного гражданского служащего. Таким образом, моментом приобретения статуса государственного гражданского служащего происходит в момент юридического установления возможности реализации прав государственным служащим, применения к нему мер ответственности и пр. При проведении конкурса на замещение вакантной должности государственный служащий приобретает правовой статус с момента утверждения результатов конкурса и издания приказа о назначении на должность государственной службы. В некоторых случаях возможны и иные сроки приобретения служащим правового статуса (например, с момента принятия присяги на верность государству).

Утрата правового статуса государственного служащего происходит с момента окончания государственно-служебного правоотношения, с момента прекращения государственной службы: расторжения служебного контракта по соглашению сторон, расторжения срочного служебного контракта, расторжения служебного контракта по инициативе гражданского служащего либо по инициативе представителя нанимателя, прекращения и приостановления служебного контракта по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, прекращения служебного контракта вследствие нарушения обязательных правил при его заключении, расторжения служебного контракта в связи с выходом гражданского служащего из гражданства Российской Федерации, достижения предельного возраста пребывания на государственной службе. 9

Но, тем не менее, в административно-правовом регулировании служебного статуса государственных гражданских служащих имеется правовой пробел, касающийся защиты государственного гражданского служащего в случае смены высшего руководства государственного органа. Такие положения в комплексе прав и гарантий отсутствуют. Наиболее распространенными приемами увольнения неугодных служащих в данном случае остаются аттестация и реорганизация государственного органа. Для первого варианта решение проблемы было найдено путем закрепления обязательности привлечения в состав аттестационных комиссий независимых экспертов, а для второго варианта до сих пор не выработано эффективного правового решения. Неугодный государственный гражданский служащий (особенно замещающий должность категории «руководители») может быть отстранен от должности путем упразднения или реорганизации структурного подразделения государственного органа, в которое возглавляет или в котором работает. Практика показывает, что действующее законодательство не предоставляет служащему должных гарантий защиты от подобных ситуаций, хотя и содержит ряд положений, связанных с изменениями существенных условий служебного контракта в части служебно-должностного положения служащего (ст. 28 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

 

ГЛАВА 2. Содержание правового статуса государственного гражданского служащего в Российской Федерации

2.1 Права и гарантии государственного гражданского служащего

Законодательство Российской Федерации о государственной гражданской службе устанавливает довольно обширный круг прав, предоставляемых государственным гражданским служащим.

Права государственного служащего выступают в качестве узлового элемента правового статуса государственного служащего. Именно права раскрывают демократизм государственной службы и обусловливают ее эффективное функционирование.

Согласно классификации, предложенной кандидатом юридических наук Сурманидзе И.Н.,10 в составе прав государственных гражданских служащих, установленных Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», можно выделить следующие группы:

права в области труда и отдыха, согласно которым гражданский служащий имеет право на:

отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков (п.3, ч.1, ст.14);

ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов (п.8, ч.1, ст.14);