Участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве

Судебная реформа и связанные  с ней изменения процессуального  статуса прокурора в гражданском  судопроизводстве выдвинули в разряд основных проблем не четкое определение  полномочий прокурора по защите интересов граждан, государства и общества, что вызвало в правоприменительной практики определенные трудности при аргументации  прокурором оснований обращения с заявлением в суд общей юрисдикции. В ряде случаев нормы ГПК РФ неоднозначно трактуются судом и прокурорами.

Проблемой на практике является следующее. В связи с тем, что право оценки уважительности причин принадлежит суду, в большинстве случаев мнение прокурора, указанное в исковом заявлении, судом необоснованно игнорируется и в принятии искового заявления отказывается.

Проблему, порожденные  практикой применения ГПК РФ в  процессе реализации прокурорами своих  полномочий, требуют своего разрешения.

Представляется, что устранение наметившихся проблем возможно не только путем  внесения изменений законодателем в статьи, регламентирующие участие прокурора в гражданском судопроизводстве, но и путем дачи разъяснений Верховном Судом РФ с целью формирования единообразной судебной практики.

7 Мельников, Н.В.  Роль и возможности прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве // Закон, 2009. - № 8. - С.157-159. 

В настоящее время мы наблюдаем  две полярные тенденции в этой сфере деятельности прокурора. Одна из них состоит в том, что проводимая в стране судебная реформа идет по пути усечения его прав как в гражданском, так и в арбитражном судопроизводствах. Так, необоснованно урезаны полномочия прокурора в арбитражном процессе, где они сводятся лишь к предъявлению заявлений в суд в защиту государственных и общественных интересов, принесение протеста на неправосудные постановления суда только по делам, возбужденным по инициативе прокурора. На иные незаконные постановления арбитражных судов прокурор не вправе принести кассационный протест.

Было бы целесообразно  привести АПК РФ в соответствие с Законом «О прокуратуре Российской Федерации» и включить в АПК РФ правомочие по принесению прокурором апелляционных и кассационных протестов, а не соответствующих жалоб.

Кроме того, отсутствие среди полномочий прокурора в арбитражном процессе права на принесение апелляционных и кассационных жалоб (или, как нам кажется более правильным, — соответствующих протестов) по делам, возбужденным не по искам прокуроров, необоснованно снижает его правовой статус. Это негативно влияет на возможность своевременного и оперативного прокурорского реагирования на незаконные или необоснованные решения арбитражного суда, которые могут удовлетворять противозаконные интересы сторон и в то же время нарушать государственные или общественные интересы. В подобных случаях наделение прокурора правом принесения апелляционных и кассационных протестов согласовывалось бы с функцией защиты правопорядка в России.

В АПК РФ необходимо включить дополнительное полномочие руководителей Генеральной  прокуратуры РФ на приостановление  исполнения вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов, по которым принесен протест в порядке надзора этим должностным лицом Генеральной прокуратуры РФ.

Складывающиеся тенденции развития федерального законодательства в области охраны конституционных прав граждан и интересов общества свидетельствуют о том, что полномочия прокурора в гражданском судопроизводстве должны быть расширены в части его надзорных функций.

8 Францифоров А. Прокурор в делах особого производства гражданского процесса, Законность, 2006, № 6, с. 49.

В российском гражданском процессуальном праве традиционны две формы участия прокурора в судопроизводстве по гражданским делам. Одна – обращение прокурора в суд с заявлением в защите прав, свобод и законных интересов граждан, другая – вступление прокурора в процесс для дачи заключения по делу.

Прокурор вправе обратиться в суд  с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного  круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление  в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами  и несет все процессуальные обязанности  истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности  по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.

Представляется, для повышения  качества правосудия и уменьшения числа  противоречий в действующем законодательстве следует изъять последнее предложение из ч. 3 ст. 45 ГПК РФ.

9 Исаенкова О.В, Григорьев А.Н. Участие прокурора в исковом производстве. - Арбитражный и гражданский процесс, 2008, № 3, с. 6.

Статья 14 ГК РФ допускает самозащиту гражданских прав. Между тем самозащита далеко не всегда эффективна, а зачастую просто невозможна. Например, невозможно выселить кого-либо из жилого помещения во внесудебном порядке, а судебный порядок по таким и некоторым другим делам не будет легитимным без участия в судопроизводстве прокурора.

Спорные ситуации влекут за собой  необходимость в правосудии, т.е. в «суде по праву», в деятельности компетентного государственного органа - суда - по превращению спорных правоотношений в бесспорные, по устранению препятствий в реализации гражданских прав, ликвидации последствий правонарушений. Ст. 11 ГК РФ гласит: «Защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд».

В обыденной жизни граждане и  юридические лица зачастую сталкиваются с необходимостью защиты нарушенных или оспоренных гражданских прав и охраняемых законом интересов. Невыплата заработной платы, причинение вреда, невыполнение алиментной обязанности, отказ продавца возместить стоимость недоброкачественного товара - с подобными нарушениями гражданских, семейных и трудовых прав знакомы все. В тех случаях, когда осуществляется защита гражданских прав и охраняемых законом интересов судами общей юрисдикции, речь идет о гражданском судопроизводстве. Между тем далеко не по всем видам судопроизводства по гражданским делам принимает участие прокурор. На протяжении всей истории деятельности с момента создания и до наших дней прокуратура Российской Федерации остается важнейшим институтом правовой системы Российского государства, имеющим в качестве основных целей своей деятельности осуществление правовой защиты прав и интересов граждан и публичных интересов государства. 

Статья 34 ГПК РФ относит  прокурора к лицам, участвующим  в деле, а ст. 45 ГПК РФ раскрывает формы и основания такого участия, а также процессуальные права прокурора. Однако помимо указанных норм немалая часть процессуальных норм, регулирующих участие прокурора в гражданском судопроизводстве, находится в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации". Именно в указанном Законе предусмотрено, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и гражданина прокуратура Российской Федерации осуществляет надзорную функцию.

Прокурор, участвующий  в гражданском судопроизводстве, вправе знакомиться с материалами  дела, делать выписки из них, снимать  копии, заявлять отводы, представлять доказательства и участвовать в  их исследовании, задавать вопросы  другим лицам, участвующим в деле, свидетелям, экспертам и специалистам; заявлять ходатайства, в том числе об истребовании доказательств; давать объяснения суду в устной и письменной форме; приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, возражать относительно ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле. Прокурор обладает и специфическим правом, которого нет ни у одного из других участников гражданского судопроизводства - правом принесения представлений (апелляционных, кассационных, надзорных, частных).

Гражданское судопроизводство на современном этапе - одна из самых  сложных форм правоприменительной  деятельности. Через гражданское  судопроизводство осуществляется реакция  Российского государства на гражданские  правонарушения; гражданское судопроизводство помогает субъектам в реализации тех прав, которые не могут быть реализованы без помощи суда.

Необходимо повысить роль прокурора  в гражданском судопроизводстве, наделив его дополнительными  полномочиями для более эффективной реализации правозащитной функции, расширить его полномочия по обращению с заявлениями в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

10 Гущин В.З. Формы участия прокурора в гражданском процессе. – Современное право, 2009, № 12, с. 107.

Деятельность прокурора представляет собой специфический вид государственной деятельности. Специфика обусловлена тем, что по российскому законодательству прокуратура РФ как единая федеральная централизованная система органов с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ осуществляет от имени РФ надзор.

Участвуя в гражданском процессе, прокурор защищает интересы законности, права и интересы граждан и организаций. Вступая в гражданский процесс, становясь субъектом гражданских процессуальных отношений, прокурор выступает в качестве лица, участвующего в деле. На прокурора распространяется общий процессуальный регламент, установленный ГПК.

Участие прокурора в разбирательстве гражданских дел может быть обязательным в тех случаях, когда оно прямо предусмотрено законом или необходимость участия прокурора в данном деле признана судом.

Во всех остальных случаях прокурор сам решает, когда ему следует предъявить иск или вступить в начатое дело, руководствуясь указаниями Генерального прокурора РФ. В ГПК РФ предусмотрены три формы участия прокурора в гражданском процессе в судах общей юрисдикции.

Первая форма — обращение прокурора в суд с заявлениями, указанными в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, как в порядке искового производства (исковые заявления), так и по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также по делам, рассматриваемым в порядке особого производства.

Вторая форма — вступление прокурора в процесс для дачи правового заключения по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. Кодексом предусмотрено также участие прокурора в процессах по делам, возникающим из публичных правоотношений, в порядке особого производства.

Третья форма — принесение прокурором по основаниям и в порядке, установленным гражданским процессуальным законодательств апелляционных представлений об отмене или изменении решений и определений мировых судей; кассационных представлений об отмене или изменении решений и определений федеральных судов; надзорных представлений о пересмотре вступивших в законную силу постановлений судов, за исключением судебных постановлений Президиума Верховного Суда РФ, если в рассмотрении указанных дел участвовал прокурор.

Представляется, что для повышения  эффективности участия прокурора  в гражданском процессе по укреплению законности и правопорядка, защите прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации муниципальных образований необходимо, прежде всего, дальнейшее совершенствование законодательства, закрепляющего полномочия прокурора в гражданском судопроизводстве во всех формах его участия в деле.

11 Байкин И.М. Дача заключения прокурором в гражданском процессе. – Мировой судья, № 7, 2010, с. 18.

Исходя из реалий сегодняшнего дня, прокуратура осуществляет независимый и, соответственно, беспристрастный надзор за всеми министерствами, агентствами, службами федеральных органов исполнительной власти России. Немаловажное значение имеет также и независимый статус прокуратуры во взаимоотношениях с судебной властью, в частности, при рассмотрении гражданских дел судом, где заинтересованной стороной по делу выступают представители федеральных органов исполнительной власти.

 В этой связи дача квалифицированного  юридического заключения в этой связи является важнейшей составляющей. Встаёт вопрос о его правовой природе и статусе в ходе процесса.

Особенностью заключения прокурора  в гражданском судопроизводстве является то, что оно не носит  обязательный характер для суда, а  имеет значение рекомендации. Это объясняется закреплением в ст. 8 ГПК РФ принципа независимости судей и подчинения их только Конституции Российской Федерации и федеральному закону. Заключение исследуется и оценивается судом наравне с другими доказательствами по делу. Если суд не согласен с заключением, то в этом случае требуются аргументированные доводы суда несогласий с выводами, содержащимися в заключении. Таким образом, заключение прокурора в гражданском судопроизводстве можно определить как официальное решение компетентного органа по конкретному гражданскому делу, содержащее государственно-властное веление, выраженное в письменной (устной) форме и направленное на индивидуальное регулирование общественных отношений. Прокуратура в России осуществляет надзорную функцию. Вместе с тем эта функция не должна входить в противоречие с принципом независимости судей. Прокуратура на современном этапе способна независимо отстаивать права и свободы граждан, что, несомненно, повышает авторитет ее деятельности, которая в глазах граждан ассоциируется с деятельностью самого государства. Практика показывает, что зачастую граждане идут именно к прокурору за защитой своего нарушенного права, где нарушителем выступает, как правило, должностное лицо органа исполнительной власти либо судебной власти.