Зарубежный опыт проведения административной реформы

Таким образом, административно-территориальные  единицы стран Восточной Европы можно подразделить на самоуправляющиеся  и управляемые центральной властью. [4] В Венгрии и Румынии самоуправляющимися являются все местные территориальные коллективы - от высших до низших звеньев административно-территориального деления. В Болгарии и Польше самоуправление осуществляется лишь на общинном уровне.

Административные реформы  также проводились в США. Белый  дом с 1993 года проводит уже тринадцатую  по счету реформу. В ней определены политические цели и практические задачи реорганизации государственного менеджмента. На существовавшее основание накладывалось  новое содержание. И наиболее важным стало введение элементов коммерческого менеджмента в достаточно жесткую систему государственного управления, осуществлялась революция внутри федерального правительства. Другими словами, на Западе перенимался лучший опыт в обслуживании клиентов от бизнес-менеджеров.

Активность конституционного процесса в странах мира связана  с бурными демократическими процессами, расширением демократического содержания прав и свобод личности, изменением взаимоотношений между законодательной, исполнительной и судебной властью. Реформы коснулись и международных  региональных структур и организаций. Так, определенные реформы планирует  провести Европарламент. После выборов 2009 года количество депутатов Европарламента будет сокращено. В результате этой акции 17 из 27-ми стран Евросоюза потеряют часть зарезервированных за ними депутатских мандатов. В первую очередь  сокращения коснутся государств "старой" Европы. Общее число европарламентариев сократится с нынешних 785-ти до 750-ти. Реформа продиктована грядущим принятием "облегченного договора" ЕС, который пришел на смену идее о единой европейской конституции, похороненной на референдумах. Европарламент в настоящее время рассматривает предложение о перераспределении депутатских мандатов между государствами ЕС, согласно которому каждая страна, в зависимости от ее населенности, получит в законодательном органе ЕС от 6-ти до 96-ти мест. [5]

2. Возможность использования  зарубежного опыта реформ государственной  службы в условиях административной  реформы в России

Приоритетной тенденцией развития современной цивилизации, затрагивающей все государства, является глобализация, которая представляет собой "сложный и многомерный  комплекс различных процессов, включающий интенсификацию межгосударственных экономических, политических, социальных, культурных связей, трансформацию мировой экономики  и формирование глобальных рынков, широкое распространение западной системы либерально-демократических  ценностей и одновременно их усиливающееся  неприятие"[6].

Российская Федерация, активно  интегрируясь в мировую экономику  и имея общие интересы с другими  странами по многим проблемам государственного управления, нуждается в механизмах сотрудничества, "которые были бы достаточно прочными для утверждения  всеобщих ценностей и в тоже время  достаточно гибкими для содействия реализации людьми этих ценностей так, как они могут их применять  на практике с учетом конкретных обстоятельств"[7].

Однако глобализация не должна снижать роль национального государства, поэтому зарубежный опыт в нашей  стране должен использоваться взвешено и осторожно, учитывая с одной  стороны, объективно развивающиеся  процессы глобализации и международной  интеграции, а с другой - необходимость  реализации национальных интересов  Российской Федерации. По мнению академика  Моисеева Н.Н., который предостерегал  переоценку значения реализации идеи достижения универсальности цивилизации и обращал внимание на отсутствие единых подходов к решению этой проблемы, "в разных условиях в разные времена разные общества находили и будут находить свою меру компромисса между свободой и равенством, соответствующую конкретным жизненным реалиям. Какие-либо общие универсальные рецепты, годные для всех времен и народов, отсутствуют"[8].

Соответственно, в этом случае речь может идти не о механическом копировании международного опыта, а о выработке "политической и  правовой толерантности в международных  отношениях" при учете традиционно  сложившихся национальных особенностей[9].

В распоряжении Президента Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. №83-рп был утвержден девиз  председательства Российской Федерации  в Комитете министров Совета Европы в мае - ноябре 2006 г. "К единой Европе - без разделительных линий" и  соответствующие приоритеты, среди  которых одним из основных - "внедрение  эффективных методов управления".

Одним из эффективных инструментов развития современных демократических  государств, начиная с 80-х гг. XX века, стала административная реформа, методологической основой которой явилась концепция  государства, ориентированная на потребителей, государства как некоего "сервисного центра", предоставляющего соответствующие  услуги, определяющего исчерпывающие  обязательства, дифференцированные по сферам и уровням государственного управления, обеспечивающего подготовку граждан с соответствующей квалификацией к разработке механизмов внутригосударственного и гражданского контроля и оценку качества выполнения государственных обязательств.

Среди задач административной реформы в России, закрепленных распоряжением  Правительства Российской Федерации  от 25 октября 2005 года (ред.28 марта 2008 г.) №1789-р "О концепции административной реформы в Российской Федерации  в 2006-2010 годах" названы: реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной  власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей  социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС "Управление"); создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг.

Проведение административной реформы неотъемлемо и от реформирования государственной службы - ключевого  звена в системе государственного управления. Есть прямая зависимость  между эффективностью деятельности конкретного чиновника и оптимизацией обеспечиваемых их функций ведомства. Именно государственные служащие во многом и определяют сам ход их реформы.

Помимо формальных инструментов, регулирующих служебную деятельность, существуют и неформальные механизмы, влияющие на их эффективность, среди  которых можно отметить:

-  активное общественное одобрение / неодобрение (когда какая-то форма поведения становится приемлемой или неприемлемой для общественного сознания);

-  репутационный контроль (когда репутация является существенным элементом социального капитала, который может быть успешно востребован после ухода из политики или с государственной службы);

-  наличие референтых групп (когда следуют примеру авторитетных личностей или группы личностей и /или соотносят свои действия с ожидаемой оценкой такой группы).

Всё, что связано с властью  в массовом сознании уже давно  воспринимается с недоверием или  со скрытым сопротивлением[10].

В основе высокого недоверия  россиян к власти лежит обострение нравственно-политической альтернативы, разделяющую большую часть граждан, причина крайне негативного отношения  к власти заключается в отсутствии в России подлинного гражданского общества, в силу чего широкие массы удалены  от власти и не ощущают своего участия  в его осуществлении.

На основании результатов  исследований, проведенных в начале 90-х гг., социологи пришли к выводу, что достаточно высокий и устойчивый процент отрицательных оценок государства объясняется не только совершенствованием его экономической стратегии, но и ее следствия - разрушение прежней системы социальной идентификации. В современной России недостаточно эффективны позитивные неформальные механизмы и слишком сильны негативные, в том числе и традиции, так как российское общество живет в ситуации кризиса этических норм и ценностей. [11]

Мониторинг "Народ и  власть", осуществляемый Социологическим  центром Российской академии государственной  службы при Президенте РФ показал  явное расхождение между преобладанием  положительных оценок качеств Президента РФ и относительно скромным количеством положительных суждений о его влиянии на дела в государстве, что обусловлено рядом обстоятельств. В целом положительное отношение к Президенту как бы наталкивается на трудности жизни, которые испытывает население. Кроме этого, население с пониманием относится к тем трудностям, которые сегодня приходится преодолевать системе государственного управления. Отвечая на вопрос: "Что, на Ваш взгляд, может мешать Президенту и Правительству в наведении порядка в стране?", опрошенные указали на ряд застарелых болезней:

-  49,1% - на коррупцию в органах власти;

-  37,9% - на разворовывание государственной собственности и бюджетных денег;

-  29,9% - на оторванность властей от населения и т.д. [12].

Как раз административная реформа и должна формировать  иную модель государственной службы, отзывчивой к нуждам граждан. Когда  органы государственной власти и  соответственно государственные служащие вынуждены не только пересматривать привычные, традиционные методы управления, но и постоянно повышать эффективность  своей деятельности, ориентированную  на результат.

Так, например, государственные  гражданские служащие Австрии пользуются уважением граждан своего общества с момента создания этой службы в 18 веке с "целью служения государству". Система государственной гражданской  службы традиционно жестко регламентирована. Вновь принятые на службу проходят церемонию служебной клятвы, в  которой они обязуются подчиняться  своему руководству и не разглашать служебную информацию. Государственные  гражданские служащие не могут являться членами ассоциаций и объединений  или заниматься деятельностью, которая  может рассматриваться в качестве несовместимой с их статусом или  порочащей его.

государственная служба административная реформа

В международной практике назначение на должность, основанное на учете служебных заслуг, считается  наилучшей и в отношении процесса подбора, и в отношении процесса отбора персонала, что подтвердило  исследование, проведенное в 1998 году в 22 странах мира.

В рамках этого исследования было выделено 8 главных элементов  в организации подбора и отбора персонала на основе заслуг:

-  анализ должности, в результате которого в письменном виде составляются описание должностных обязанностей, а так же описание знаний и навыков, которыми должен обладать человек на данной должность (профиль подходящей кандидатуры);

-  стандартная форма заявления / анкеты;

-  система назначения баллов на основе профиля, подходящего кандидата;

-  реклама вакансий, содержащая краткую сводку описания должностных обязанностей и профиля подходящего кандидата, среди подходящих групп людей;

-  процедура шорт-листинга (отбора наиболее подходящих заявлений, что уменьшает количество поданных заявлений до числа, при котором становится возможным осуществить отбор сотрудника);

-  заключительная процедура отбора на основе профиля, включая собеседование с определенным кругом лиц;

-  процедура назначения на должность на основе системы начисления баллов;

-  уведомление всех кандидатов (и успешных, и тех, кто не прошел процедуру отбора) о результатах отбора.

Однако в том же исследовании было отмечено, что ни в одном  государстве нет системы назначения на основе заслуг для всех должностей. Типичными исключениями являются избранные  должностные лица, политические назначения, практика позитивной дискриминации  и внутренние назначения и переводы (в особенности на высшем уровне). Объективный, прозрачный и недискриминационный процесс подбора и отбора квалифицированных, опытных и мотивированных кадров - это краеугольный камень в достижении внутренней эффективности гражданской службы и упрочения чувства доверия общественности к органам государственного управления[13].

Рассмотрим, каким образом  осуществляется отбор и подбор кадров государственных служащих в разных странах. Кодекс гражданской службы Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, принятый в 1996 г., представляет собой краткое изложение функций и обязанностей служащих гражданской службы. Уполномоченные по вопросам гражданской службы вносят свой вклад в развитие эффективной и беспристрастной гражданской службы, а также в поддержку ее основных моральных ценностей посредством обеспечения назначений, основанных на заслугах назначаемых лиц, и рассмотрения в соответствии с Кодексом гражданской службы возражений против обвинений в нарушении Кодекса.

Это совершенно новая поведенческая  концепция, которая основывается на 6 основных видах профессиональных навыков: постановка целей и выбор  направления; личный пример; стратегическое мышление; умение использовать наилучшие  навыки подчиненных; обучение и совершенствование; ориентация на оказание услуг.

В Великобритании привлечение  кадров на гражданскую службу характеризуются  определенной степенью открытости, это  означает, что критерии отбора новых  кадров основывается на имеющемся у  кандидатов опыте управленческой работы и открытости конкурса на замещение  вакантных должностей лицами, не находящимися на государственной службе. Считается, что лица, занимающие должности исполнительного  руководства, которые обладают руководящими навыками и опытом работы вне государственной  службы, способны привнести изменения  в менталитете госслужащих. Это  фундамент гражданской службы как  высоко профессионального, политически беспристрастного механизма, обладающего высокими стандартами добросовестности и избегающего любых форм несправедливой дискриминации посредством следующих элементов:

-  найм на работу наиболее подходящего кандидата;

-  совершение всех назначений таким способом, при котором невозможно заподозрить чье-либо покровительство (например, покровительство друзей, родственников или деловых партнеров);

-  обеспечение принципа политической беспристрастности самим способом осуществления процедуры подбора персонала.

Набор на службу в этой стране входит в компетенцию Комиссии по делам гражданской службы на основе письменного экзамена общего типа, как главного условия поступления  на гражданскую службу. Экзамен основан  на программах ведущих университетов - Оксфорда и Кембриджа, что на практике ведет к тому, что именно эти  университеты поставляют большую часть  кандидатов на руководящие посты. Экзамен  включает три ступени: письменные доклады  по общим предметам, тесты и интервью.

Принципы, заложенные в основание  гражданской государственной службы в Великобритании, а именно: неподкупность, беспристрастность, объективность, отбор  и продвижение на основе деловых  качеств, подотчетность парламенту остаются незыблемыми более столетия Правительство постоянно стремится к их совершенствованию.