Прокурорский надзор

Из  сказанного видно, что основным средством  достижения определенных Законом о  прокуратуре целей является прокурорский надзор. Это естественно, так как  именно в прокурорском надзоре состоит  основная функция прокуратуры.

Задачи  прокурорского надзора — это  категория по сравнению с целями более частная, более конкретная, ограниченная. Задачи надзора более  многочисленны по сравнению с  целями. Они существенно различаются  между собой по содержанию, по средствам  их решения, по кругу субъектов —  органов прокуратуры, ставящих и  решающих эти задачи. Задачи прокурорского  надзора могут быть условно разделены  на три вида, или уровня, а именно: общие, специальные и частные.

Названные уровни задач находятся в иерархической  зависимости и подчиненности. Решение  частных задач подчинено и  обусловливает решение специальных  задач надзора. Успешное разрешение специальных задач в свою очередь  подчинено решению общих задач  прокурорского надзора.

Среди всех принципов организации и  осуществления надзора важнейшее  значение имеет принцип законности. Этот принцип — необходимое условие  реализации всех остальных принципов  деятельности прокуратуры. Законность — один из основополагающих принципов  государственного руководства обществом  в целом, важное средство укрепления и развития государственности, упрочения  охраны и развития экономической  базы государства, необходимое условие  демократической системы государства.

Законность, как принцип прокурорского надзора, означает, что все органы прокуратуры  осуществляют свои надзорные функции  в строгих рамках закона, соблюдая предусмотренные законом права  и интересы юридических и физических лиц. Осуществляя надзор за исполнением  законов, прокуроры могут действовать  только в пределах своих определенных законом полномочий.

Принцип законности имеет особое значение для  прокурорского надзора. На прокурорский надзор возложена обязанность следить  за исполнением законов всеми  юридическими и физическими лицами. Потому и сама прокуратура, выполняя эту функцию, обязана предельно  точно и неукоснительно соблюдать  законы. Выполняя функцию надзора, прокуратура  действует на основе законов, определяющих организацию и порядок ее деятельности: Конституции РФ, Закона о прокуратуре, других законодательных актов РФ.

Осуществляя свои полномочия, прокуроры действуют  в интересах охраны закона и должны неукоснительно соблюдать законность в собственной деятельности. Малейшее отступление от этого требования или ослабление надзора за исполнением  законов в деятельности других органов  и должностных лиц не только подрывают  авторитет прокуратуры как органа надзора, но и наносят ущерб состоянию  законности в стране.

Деятельность  прокуратуры может быть успешной только при условии абсолютного  соблюдения и точного исполнения законов самими прокурорами. Вся  организация и деятельность прокуратуры  проникнуты началами законности, требованием  безусловного соблюдения законов в  процессе осуществления прокурорского  надзора. Осуществляя от имени РФ надзор за исполнением действующих  на ее территории законов, прокуроры  обязаны служить примером уважительного  отношения к закону и неукоснительного его исполнения в своей деятельности.

Эффективное действие принципа законности должно обеспечиваться соответствующими гарантиями: экономическими и политическими, специальными, в числе которых  выделяют юридические и организационные.

По федеральному закону «О прокуратуре» [2], Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законности.

В соответствии со ст. 21 закона «О прокуратуре» на прокуроров возложен надзор за законностью  правовых актов, издаваемых (принимаемых) федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными  органами государственной власти субъектов  Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Перечисленные органы, реализуя возложенные  на них полномочия, издают (принимают) законы и подзаконные акты (указы, постановления, решения, распоряжения, приказы, указания) по самым различным  вопросам общественной жизни, применяя многочисленные законодательные и  иные акты. При этом, как свидетельствует  практика прокурорского надзора, они  нередко допускают нарушения  применяемых законов, выражающиеся чаще в превышении своих полномочий.

Прокурорами ежегодно в ходе проверок выявляются десятки тысяч правовых актов, противоречащих действующему законодательству. Особую опасность представляет принятие (издание) незаконных правовых актов  органами представительной и исполнительной власти всех уровней, так как это  нередко влечет за собой нарушение  прав и свобод многих или всех граждан, проживающих в соответствующих  регионах, законных интересов юридических  лиц. Издание незаконных актов помимо отрицательного влияния на состояние  законности приводит к снижению авторитета органов и их руководителей, издавших эти акты, что ведет к ослаблению управляемости в регионах и дестабилизации обстановки [11, 172].

Прокурорский надзор в государственном  управлении осуществляется по нескольким основным направлениям:

1. Надзор за исполнением законов  органами государственного управления, общественными организациями, должностными  лицами и гражданами (общий надзор).

2. Надзор за органами следствия,  дознания и за органами, осуществляющими  оперативно-розыскную деятельность.

3. Надзор за судебной деятельностью.

4. Надзор в местах лишения  свободы.

Из всех направлений прокурорского  надзора главным, с точки зрения обеспечения законности именно в  государственном управлении, является общий надзор.

В целях обеспечения точного  и единообразного исполнения законов  органы прокуратуры используют в  своей работе специальные методы и формы. Методами общего надзора  следует считать приемы и средства, на основе которых органы прокуратуры  обеспечивают надзор за исполнением  законов.

К конкретным методам общего надзора  прокуратуры относятся:

• требования от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений;
• проведение проверок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных предприятий, учреждений, организаций;
• требование выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;
• проведение проверок по поступившим в прокуратуру материалам, информации, обращениям.

В связи с этим российские прокуроры  традиционно уделяют особое внимание прокурорскому надзору за законностью  актов, издаваемых органами, перечисленными в ст. 21 Закона «О прокуратуре». Проверки законности актов занимали в прошлом  и занимают в настоящее время  значительный объем в общем объеме проводимых прокурорских проверок. При этом приоритет всегда отдавался проверкам законности актов, издаваемых органами представительной и исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Осуществляя надзор за законностью  правовых актов, прокуроры одновременно осуществляют надзор и за исполнением  тех законов, которые применяются  при их издании. Вместе с тем в  содержание проверок исполнения законов  входят и проверки законности правовых актов, изданных соответствующими руководителями органов в процессе исполнения этих законов [6, 298]

Основная задача органов прокуратуры  предупреждение издания незаконных актов, противоречащих законам, как  одна из гарантий охраны прав и свобод граждан, законных интересов юридических  лиц и государства в целом. Задачей является также повышение  правовых знаний должностных лиц, депутатов, издающих (принимающих) правовые акты, а также лиц, разрабатывающих  проекты этих актов [11, 192].

Как уже отмечалось, проверки законности актов могут проводиться в  связи с сигналами о нарушении  законов, при отсутствии таких сигналов, на основании сведений об издании  незаконных устных актов, устанавливающих  разного рода запрещения, ограничения, обязанности, не предусмотренные законом.

Ввиду особой необходимости обеспечения  законности актов и предупреждения наступления негативных последствий, вызванных изданием незаконных актов, проверки их законности в федеральных  министерствах и ведомствах, представительных и исполнительных органах субъектов  РФ, органах местного самоуправления, военного управления и органах контроля проводятся и при отсутствии сведений о нарушении законов периодически в плановом порядке. Очередность  проведения проверок в этих органах  каждая прокуратура чаще всего устанавливает  самостоятельно. Однако на практике проверки в связи с сигналами об издании  незаконных актов проводятся в первую очередь.

Без сигналов о нарушении законов  могут также проводиться проверки законности привлечения граждан  и должностных лиц к административной ответственности в органах, наделенных правом применения административных санкций, поскольку выносимые ими постановления  о привлечении к административной ответственности являются разновидностью правовых актов. Тем не менее, при  получении сведений о незаконном привлечении к административной ответственности эти проверки проводятся в первую очередь.

В связи с сигналами об издании  незаконных актов, ущемляющих права  и свободы работников (сотрудников) и других лиц, проверки законности актов  могут проводиться прокурором и  на предприятиях, в учреждениях и  в организациях, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности. По таким же основаниям могут проводиться  проверки законности актов, принимаемых  общественными организациями и  объединениями.

Проверки законности актов могут  проводиться в прокуратуре путем  истребования туда изданных актов и  по месту их издания. По взаимной договоренности многие представительные и исполнительные органы власти всех уровней направляют в органы прокуратуры принятые ими  законы, указы, постановления, решения, распоряжения. Законность этих актов  проверяется в органах прокуратуры.

В соответствии с установившимся порядком копии актов, принятых нижестоящими органами представительной и исполнительной власти, направляются в вышестоящие  органы власти. В связи с этим прокуроры имеют возможность  проводить проверки законности актов  по их копиям. Так, по копиям могут проверяться  решения, принятые поселковыми, сельскими  органами местного самоуправления, поступившим  в районные органы местного самоуправления, а постановления, изданные главами  поселковых и сельских администраций  — по копиям, поступившим в районную администрацию[11, 167].

• Однако предпочтение должно отдаваться проверкам законности актов по месту их принятия или издания как наиболее эффективному способу, обеспечивающему полноту выявления нарушений законов. Дело в том, что без ознакомления прокурора с материалами, послужившими основанием к принятию акта, далеко не всегда можно сделать правильный вывод о его законности.

Необходимо также побеседовать с лицами, которыми акт разрабатывался, согласовывался, поскольку осуществить  это в офисе прокуратуры или  при проведении проверок по копиям актов не всегда возможно.

Критерием оценки прокурором правовых актов является соответствие их закону. Акты должны соответствовать также  нормативным указам Президента РФ и  нормативным постановлениям Правительства  РФ. Что касается правовых актов, издаваемых (принимаемых) представительными и  исполнительными органами местного самоуправления и другими органами муниципального уровня, то они, кроме  того, должны соответствовать законам  субъектов федерации и уставам  муниципальных образований. Это  обстоятельство учитывают прокуроры  в процессе осуществления надзора  за законностью актов.

Суть самого процесса проверки сводится к тщательному прочтению прокурором всего текста акта, мысленному сличению предписаний, содержащихся в нем, с  нормами применяемого закона, а также  к ознакомлению с материалами, послужившими основанием к изданию акта. Эта  работа требует особого внимания, так как поспешность может  привести к тому, что отдельные  незаконные акты могут остаться невыявленными  либо будет дана неправильная правовая оценка акту. В ходе проверки прокурору  нередко приходится обращаться к  текстам законов, опубликованных в  официальных изданиях.

В процессе проверок законности актов, изданных любым органом, прокурор, как  правило, выясняет:

• правомочен ли орган издавать акт по данному вопросу, и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого органа. Иными словами, не нарушена ли органом его законная компетенция, не вышел ли он за ее пределы;
• не допущено ли в акте нарушение материального закона
• по существу, т.е. тех законов, которые применены при издании акта;
• не ограничивает ли акт права и свободы граждан, законные интересы юридических лиц;
• не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотренные Конституцией и законами РФ, а также конституциями, уставами и законами республик и других субъектов федерации;
• не содержит ли акт разрешения запрещенных законом действий;
• не содержится ли в акте сведений о совершении преступлений и других правонарушений;
• соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам (жизненной ситуации). Дело в том, что внешне акт может выглядеть вполне законным, хотя в действительности он не соответствует фактическим обстоятельствам;
• содержат ли акты, в особенности изданные представительными и исполнительными органами и органами местного самоуправления, указания на финансовые, материально-технические и организационные средства, необходимые для обеспечения их выполнения;
• не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам;
• соблюден ли порядок принятия или издания акта, закрепленный в регламенте органа;
• содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия издания, подписи и другие, и указан ли срок вступления его в силу;
• каковы причины издания незаконных актов и условия, способствующие этому [11, 178].