Нормативное регулирование рассмотрения сообщения о преступлениях в российском и зарубежном уголовном процессе

Таким образом, анализируя приведенные исторические источники с позиции сегодняшнего дня, можно провести некоторые параллели с современной деятельностью по рассмотрению сообщения о преступлении. Именно в Уставе уголовного судопроизводства лежат истоки этого института, проводимого в форме «полицейского дознания», целью которого было отыскание основания к возбуждению уголовного дела, констатирование в событии признаков преступления, а также собирание первичных доказательств.

Несмотря на то, «полицейское дознание» представляло собой административную деятельность и подробно регламентировалось организационно - распорядительными документами прокуратуры и полиции, основные положения, определяющие основания, методы и способы его проведения, были прямо закреплены УУС. Следует помнить, что он был первым пореформенным документом выбранной для Российской империи модели уголовного судопроизводства, в котором невозможно было предусмотреть все нюансы нормативного регулирования. Но, тем не менее, именно в Уставе впервые получили процессуальное закрепление положения о «полицейском дознании», которое в случае «неочевидности» происшедшего, в обязательном порядке предшествовало предварительному расследованию.

УУС действовал вплоть до его отмены декретами октября 1917 года, регламентирующими процедуру уголовного судопроизводства. В этот период применительно к исследуемой стадии действовали различные источники, часто сменяющие и дополняющие друг друга, например Декрет Совета народных комиссаров РСФСР от 24 ноября 1917 года «О суде» № 1, Декрет ВЦИК от 7 марта 1918 года «О суде» № 2 и Декрет СНК РСФСР от 20 июля 1918 года «О суде» № 3. Многочисленные основополагающие документы того времени имели существенный законодательный пробел в регулировании многих вопросов начала уголовного процесса. За рамками правовых норм оставались вопросы, регламентирующие порядок принятия заявления, сообщения о преступлении и процедуру его проверки. Однако в первые послереволюционные годы в ряде документов, принятых советским государством, имеется упоминание о правилах, составляющих элементы рассмотрения сообщения в современной ее трактовке21.

Многообразие нормативных актов того времени и существенные пробелы правовой регламентации создавали трудности с их применением в практической деятельности. Требование строжайшего соблюдения революционной законности могло быть осуществлено лишь при условии создания кодексов по всем отраслям права22. В УПК РСФСР 1922 года и 1923 года вопросы рассмотрения сообщений о преступлениях подробным образом не регламентировались, однако имелся ряд существенных новаций. Так, законодательно закреплялась обязанность органов принять все заявления по поводу совершенных или готовящихся преступлений, причем судья и следователь обязаны были принимать таковые также и по делам им не подсудным (ст. 99 УПК РСФСР 1922 года и ст. 94 УПК РСФСР 1923 года). Комментируя данный закон,  
М. С. Строгович и Д. А. Карницкий отмечали, что УПК РСФСР 1923 года требовал безоговорочного принятия заявления о любом преступлении23. Основанием для принятия решения о возбуждении уголовного дела признавалось наличие в заявлении указаний на состав преступления (ст. 101 УПК РСФСР 1922 года и ст. 96 УПК РСФСР 1923 года), таким образом, вопрос решался без проведения каких-либо действий по проверке поступившей информации. Предварительной негласной поверке органами дознания подвергались лишь анонимные заявления (ст. 98 УПК РСФСР 1922 года и ст. 93 УПК РСФСР 1923 года).

Такая непродуманная регламентация начала досудебного производства вызывала справедливую критику со стороны представителей науки уголовного процесса. М. А. Чельцов отмечал: очень часто бывает так, что заявление кричит o преступлении и даже ссылается на соответствующие статьи УК, но необходимый юридический анализ показывает следователю, что в действиях, на которые жалуются, нет состава преступления. Этой-то мысли о необходимости предварительной юридической оценки фактов, указанных в заявлении, не хватает ст. 96 УПК24.

Данное утверждение не было лишено оснований и являлось закономерным результатом существующих в тот период времени противоречий, возникающих между действующей нормой права и практикой ее реализации. Правоприменители, сталкиваясь ежедневно с большим количеством поступавших сообщений о преступлении, возбуждали уголовные дела без проверки содержащейся в них информации, что порождало многочисленные нарушения законности. Возникла проблемная ситуация, остро поставившая вопрос о поиске алгоритма действий практических работников и устранения коллизии между нормой закона и практикой ее реализации. В качестве компромиссного решения должностные лица правоохранительных органов стали проводить проверку поступившей информации с целью установления признаков преступления. Саму же деятельность стали именовать «доследственной проверкой». В создании этого института присутствовала своего рода правовая логика и здравый смысл, отсеивалось все, что вело к громоздкому, но бесполезному в данном случае предварительному следствию25. Как отмечали М. С. Строгович и Д. А. Карницкий «допускается (а в иных случаях и требуется, хотя в законе об этом ни- чего не сказано) доследственная проверка и пополнение материалов, на основе которых следствие должно решать вопрос о возбуждении уголовного дела»26.

Однако, отсутствие правовой регламентации проверочной деятельности, обобщения практики для единообразного ее применения должностными лицами, привело к серьезным нарушениям закона при возбуждении уголовного дела. В связи с этим циркулярами НКЮ РСФСР и Прокуратуры СССР проведение «доследственной проверки» было запрещено27. Согласно Постановлению НКЮ РСФСР от 25. 08. 1933 года, в том случае, если прокурор сомневался в наличии либо отсутствии оснований к возбуждению уголовного дела, то он должен был сам провести проверку, используя средства общего надзора, а не мог поручать ее следователю.28

Таким образом, несмотря на то, что в УПК РСФСР 1923 года отсутствовали нормы, регламентирующие проверочную деятельность в стадии возбуждения уголовного дела, правоприменительная практика и реалии жизни потребовали ее проведения, показали несостоятельность нормы о возбуждении уголовного дела без предварительной проверки информации о преступлении.

Отказ законодателя от урегулирования этой деятельности нормами уголовно- процессуального права и передача в область административной юрисдикции привела к многочисленным нарушениям закона.

За более чем 48-летнее действие УПК РСФСР в истории советского государства произошли коренные преобразования, которые потребовали изменения действующего законодательства, в том числе и уголовно-процессуального. В Основах уголовного судопроизводства СССР 1958 года и УПК РСФСР 1960 года основные институты уголовного процесса «получили свое дальнейшее законотворческое развитие, преломившись сквозь призму экономической и социальной российской обусловленности, практической целесообразности, ми- ровоззрения, традиций и обычаев народа».29

В УПК РСФСР 1960 года был регламентирован подробный процедурный порядок стадии возбуждения уголовного дела, который начинался с момента официальной фиксации органом дознания, следователем, прокурором или судьей поступившего носителя первичной информации о преступлении, которому закон (УПК РСФСР) придавал значение формального повода к возбуждению уголовного дела. Впервые проверочная деятельность стала предметом законодательной регламентации в нормативном документе, имеющем статус закона. По своему содержанию стадия возбуждения уголовного дела состояла в процессуальной деятельности до принятия решения по заявлению или сообщению30. Говоря о важности и значимости законодательного закрепления проверочной деятельности, В. М Савицкий отмечал, что она приобрела значение самостоятельного процессуального института, относящегося к стадии возбуждения уголовного дела31, а  
А. П. Рыжаков полагал, что задачи, стоящие перед стадией возбуждения уголовного дела, можно признать решенными лишь по окончании предварительной проверки заявления (сообщения) о преступлении32.

Статья 109 УПК РСФСР устанавливала обязанность прокурора, следователя, органа дознания и судьи принимать заявления и сообщения о любом совершенном или подготовляемом преступлении. Сама деятельность осуществлялась в срок не более трех суток со дня получения заявления, а в исключительных случаях в срок не более десяти суток, по истечении которых принималось одно из предусмотренных УПК РСФСР решений. Законодательное разрешение получил и вопрос о способах проверки сообщений. Должностные лица могли истребовать необходимые материалы и получать объяснения без производства следственных действий.

Действующая норма не была лишена пробелов, и первые результаты ее реализации на практике выявили недостатки, обнажили проблематику вопроса, ставшую предметом комментариев ученых-процессуалистов. В юридической литературе высказывались различные точки зрения на деятельность, связанную с проверкой сообщений о преступлениях, от активного принятия до полного ее отрицания. Так, Н. Г. Шурухнов, предупреждая правоприменителей от буквального толкования нормы и обязательности ее исполнения по каждому по- ступившему поводу, отмечал, что необходимость в проверке возникает, если поступившие первичные материалы недостаточно полно освещают те вопросы, которые надо выяснить для принятия объективного решения33. Ф. Н. Фаткуллин, призывая к экономии процессуальных сил и средств и рациональному ис- пользованию ресурсов утверждал, что предварительная проверка без учета ее необходимости приведет к нерациональной и ничем неоправданной трате сил и времени как органов, так и граждан34.

Еще более спорным был вопрос о процессуальной природе проверочных действий, по поводу которого в ходе научных дискуссий высказывались диаметрально противоположные взгляды.

Сторонники первой позиции утверждали, что проверочная деятельность носит административный характер35. В обоснование своей точки зрения они избрали тезис о том, что должностные лица проводят проверку в рамках предоставленных им полномочий, вытекающих из административной деятельности, используя при этом средства из арсенала таковой (истребование документов, материалов, получение объяснений).

Другие авторы считали, что проверочная деятельность носит процессуальный характер36. Основной аргумент сторонников этой позиции относился к законодательному закреплению деятельности по проверке сообщения о преступлении в нормах УПК РСФСР и обязательном использовании элементов процессуальной формы: требования к оформлению поводов и принятию решений (ст. ст. 110 - 113 УПК РСФСР).

При всей прогрессивности законодательного регулирования проверочной деятельности, нормы УПК РСФСР не были лишены серьезных недостатков: в законе отсутствовала четкая регламентация оснований возбуждения уголовного дела и проведения проверки37, не определен круг лиц, участвующих в ней, их права и обязанности, процедурный порядок приема и регистрации сообщения, выполнения способов проверочных действий.

Несмотря на это, они сыграли важную роль в становлении института рассмотрения сообщений о преступлениях: заложили его правовые основы, создали прецедент в части их практической реализации. Превращение института возбуждения уголовного дела в процессуальную стадию, полагают  
А. А.Давлетов и Л. А.Кравчук, было закономерно и отражало объективные потребности нашего общества в ликвидации «легковесного» механизма уголовного судопроизводства, позволявшего включать всю карательную мощь органов уголовного преследования немедленно по получении сообщения о преступлении и необходимости установки на начальном этапе уголовного процесса своего рода «фильтра», предназначенного для проверки и «отсева» информации о преступлении38. Н. В. Жогин и Ф. Н. Фаткуллин считали, что с законодательным закреплением деятельности в УПК РСФСР, внедряется твердое начало законности, придаются четкость, определенность и правовая устойчивость возникшим в ходе этой деятельности отношениям, обеспечивается защита прав и законных интересов граждан, исключается возможность произвола и беззакония39.

Процесс формирования правовой основы проверочной деятельности в стадии возбуждения уголовного дела нашел свое отражение в ведомственных нормативных правовых актах. Так, в соответствии со ст. 3 Закона СССР от 30.11.1979 года «О прокуратуре», одним из основных направлений ее деятельности являлся надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, основной задачей которого было соблюдение установленного законом порядка возбуждения и расследования уголовных дел (ст. 28 Закона СССР «О прокуратуре»). При этом прокурор наделялся полномочиями по истребованию от органов дознания и предварительного следствия для проверки уголовных дел, документов, материалов и иных сведений о совершенных преступлениях, проверке не реже одного раза в месяц исполнения требований закона о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях» (ст. 29 Закона СССР «О прокуратуре»).

На органы внутренних дел в соответствии с п. 6 ст. 11 Закона СССР 1991 года «О советской милиции», были возложены обязанности по приему, регистрации и проверке информации о преступлениях и незамедлительному реагированию на заявления и сообщения о преступлениях. Для урегулирования вопросов единообразного применения требований закона была разработана «Инструкция о порядке приема, регистрации, учета и разрешения в органах внутренних дел заявлений и сообщений о преступлениях» (приказ МВД СССР от 21. 03. 1983 № 50), в которой нашли отражение нормативно-правовые и организационные аспекты деятельности по приему, регистрации, учету и разрешению заявлений, сообщений и другой информации о преступлениях и происшествиях.

Однако многочисленные ведомственные акты нередко противоречили УПК РСФСР, что порождало нарушения законности. Ученые - процессуалисты, критикуя многообразие ведомственного правового регулирования, отмечали, что необходима подробная именно процессуальная, а не ведомственная регламентация проверочных действий40.

Концепция Судебной реформы в РСФСР, принятая в 1991 году, сформировала основы дальнейшего совершенствования уголовного судопроизводства, его кардинальной перестройки. Этот документ изменил подход к стадии возбуждения уголовного дела и перспективам ее существования. Применительно к институту рассмотрения сообщений о преступлениях предлагалось возбуждать уголовное дело «в любом случае, когда хотя бы в минимальной степени существует вероятность того, что преступление было действительно совершено». Иными словами, любое сообщение о преступлении необходимо рассматривать как бесспорный повод к возбуждению уголовного дела, если неочевидна его ложность. «Доследственная проверка» как правовой  институт, упразднялась, так как она не соответствует демократической направленности предлагаемых преобразований и является лишь препятствием для скорейшего начала расследования, административна по своей природе и при ее производстве вся собираемая информация производится «непроцессуальными», то есть наименее надежными в контексте уголовного судопроизводства средствами41.

Эта позиция авторов основополагающего документа реформирования уголовно-процессуального законодательства разделила представителей науки на два противоположных лагеря. Спектр мнений, высказанных учеными, представлен двумя взаимоисключающими позициями по двум дискуссионным вопросам: имеет ли право на существование в современном уголовном процессе институт проверки сообщений о преступлениях, и какой характер носит проверочная деятельность.

По первому вопросу мнения разделились на полярно противоположные: от полного отрицания проверки до ее обязательного нормативного закрепления.