Этапы развития земельного права

Основное решение земельного вопроса в первые годы советской власти сводилось к следующему. В декрете «О земле», принятом Вторым Всероссийским съездом Советов на второй день после Октябрьской революции, говорилось, что помещичья собственность на землю отменяется немедленно без всякого выкупа. Земли рядовых крестьян и казаков не конфискуются. В Наказе о земле, который стал неотъемлемой частью декрета о земле, было сказано несколько иначе: право частной собственности на землю отменяется навсегда и какие бы то ни было сделки с землей запрещаются. Земля «государственная, удельная, кабинетская, майоратная, частновладельческая, монастырская, церковная, посессионная, общественная и крестьянская и т. д. отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней». Здесь, как видно, еще нет речи о национализации земли, хотя В. И. Ленин и указывал, что «отмена частной собственности на землю есть национализация земли». На самом деле провозглашалась социализация земли. Декрет ВЦИК, опубликованный 19 февраля 1918 г., не случайно назывался «О социализации земли». Он, по существу, повторил все основные идеи декрета «О земле».

Для осуществления социализации земли в принятой 10 июля 1918 г. Конституции РСФСР было объявлено об отмене частной собственности на землю, а весь земельный фонд признавался общенародным достоянием и передавался трудящимся без всякого выкупа на началах уравнительного землепользования. В следующем акте советской власти — Постановлении ВЦИК от 14 февраля 1919 г. «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» появляется уже формулировка, что все земли в Российской Федерации, в чьем бы пользовании они ни находились, составляют единый государственный земельный фонд. Земельный кодекс РСФСР, принятый в октябре 1922 г., однозначно установил, что вся земля в России находится в собственности рабоче-крестьянского государства. Хотя прямо в кодексе не было сказано, что государство является единственным, исключительным собственником земли, юридически оно стало таковым. Национализация земли получила окончательное правовое закрепление.

В первых актах советской власти основное внимание уделялось использованию сельскохозяйственных земель. При этом постоянно подчеркивался эсеровский принцип уравнительного распределения земли между гражданами, имеющими право на пользование землей, исходя из потребительско-трудовой нормы, устанавливаемой применительно к сложившейся системе земледелия в отдельных районах. Крестьянам предоставлялась свобода выбора форм хозяйствования на земле: хуторская, отрубная, общинная.

Вместе с тем достаточно четко проводилась линия развития коллективных форм землепользования. Постановление о социалистическом землеустройстве и мерах перехода к социалистическому земледелию устанавливало льготы и преимущества для крестьянских хозяйств, которые переходили к коллективным формам землепользования, а также для государственных показательных хозяйств (совхозов). В частности, землеустройство в этих хозяйствах осуществлялось в первоочередном порядке.

Порожденный нэпом, Земельный кодекс РСФСР 1922 г. допускал аренду земли, правда, сроком не более 6 лет и при условии ее обработки собственным трудом. В качестве временной меры допускалось применение наемной рабочей силы в хозяйстве при сохранении этим хозяйством трудового характера. Земельный кодекс РСФСР предусматривал меры, направленные на обеспечение устойчивости крестьянского землепользования, на свертывание уравнительного землепользования с его постоянными переделами; были запрещены переделы между волостями и селениями. Переделы между крестьянскими дворами сохранялись в обществах с общинным порядком землепользования лишь в случаях, прямо указанных в законе. Земли трудовым крестьянским хозяйствам предоставлялись в бессрочное пользование, которое могло быть прекращено исключительно по основаниям, также указанным в законе. В частности, допускалось изъятие земельных участков для государственных или общественных нужд, но с предоставлением землепользователю участка в другом месте и возмещением ему причиненных убытков.

Регулируя по преимуществу отношения, связанные с ведением единоличного крестьянского хозяйства, Кодекс содержал нормы, поощряющие общественные формы использования земли. Земельные общества даже по требованию меньшинства их членов, желающих перейти к совместной обработке земли, обязывались выделять соответствующие земельные участки. Так как Земельный кодекс преимущественно регулировал вопросы сельскохозяйственного землепользования, в начале двадцатых годов были приняты и другие акты природоохранного направления. Правовой режим лесов был определен Лесным кодексом РСФСР,12 принятым в 1923 г.; отношения, связанные с использованием недр, урегулированы Положением от 7 июля 1923 г. «О недрах земли и разработке их». В развитие Земельного кодекса РСФСР принимается Положение от 13 апреля 1925 г. «О земельных распорядках в городах»,14 28 августа 1925 г. — союзное Положение «О землях, предоставленных транспорту».

В первом кодификационном общесоюзном земельном законе «Общие начала землепользования и землеустройства», утвержденном ЦИК СССР 15 декабря 1928 г., объявлялась собственность на землю Союза ССР. Это был последний нормативный акт, который при всеобщем поощрении коллективных форм хозяйствования еще допускал свободу выбора форм землепользования и не исключал наемный труд в сельском хозяйстве. По существу, он развивал нормы принятого 16 марта 1927 г. Постановления ЦИК и СНК СССР «О коллективных хозяйствах»,17 которым устанавливался ряд льгот и преимуществ для коллективных хозяйств и предусматривались меры по обеспечению условий для выделения земель вновь организуемым совхозам.

На следующий год после принятия «Общих начал», т. е. в 1929 г., открылась трагическая страница в жизни крестьянства. В этот год («великого перелома») началась всеобщая кампания по принудительной коллективизации и раскулачиванию крестьян. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 1 февраля 1930 г. была отменена аренда сельскохозяйственной земли и запрещено использование в единоличных крестьянских хозяйствах наемного труда. Крестьян, наиболее эффективно ведущих хозяйство, отнесли к категории кулаков и на этом основании вообще лишили права пользования землей. Многие из них были отправлены в ссылку. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 30 июля 1930 г. «О ликвидации земельных обществ в районах сплошной коллективизации»19 были упразднены земельные общества как организации единоличных землепользователей.

Первые результаты сплошной коллективизации ознаменовались принятием Примерного устава сельскохозяйственной артели, утвержденного СНК СССР и Президиумом ЦИК СССР 1 марта 1930 г. 20 Все межи, разделявшие земельные наделы членов артели, уничтожались, а все полевые наделы сливались в единый земельный массив, находящийся в коллективном пользовании. Крестьяне лишались всяких прав на какую бы то ни было долю в этом земельном массиве, в том числе и при выбытии из колхоза. У членов колхоза в единоличном пользовании оставался лишь приусадебный участок для ведения подсобного хозяйства.

Обстоятельнее вопросы колхозного землепользования были решены в новом Примерном уставе сельскохозяйственной артели, утвержденном СНК СССР и ЦК ВКП(б) 17 февраля 1935 г. 21 Этим Уставом земля, занимаемая колхозами, закреплялась за ними в бессрочное пользование. Приусадебные участки предоставлялись членам колхоза для ведения личного подсобного хозяйства в размере от 0,25 га до 0,5 га (в отдельных районах до 1 га). Единоличным крестьянским хозяйствам разрешалось предоставлять приусадебные земельные участки в таких же размерах; полевые наделы им отводились за пределами землепользования колхозов, в конце полей севооборотов.

Среди институтов земельного права прочно заняли доминирующее положение право исключительной государственной собственности на землю и право колхозного землепользования. Это нашло отражение в принятой 5 декабря 1936 г. Конституции СССР, установившей, что земля, ее недра, воды и леса в СССР являются государственной собственностью, т. е. всенародным достоянием. Земля, занимаемая колхозами, закреплялась за ними в бесплатное и бессрочное пользование, т. е. навечно. Колхозному двору предоставлялось право иметь в личном пользовании небольшой земельный участок и в личной собственности подсобное хозяйство согласно Уставу колхоза.

В те годы очень строго следили за тем, чтобы ведение личного подсобного хозяйства на приусадебном участке не превратилось в основной источник существования. 27 мая 1939 г. принимается Постановление ЦК ВКП(б) и СНК СССР «О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания», которым предусматривалось изъятие всех обнаруженных излишков приусадебной земли сверх установленных уставом колхоза норм. В случае же невыработки трудоспособными членами колхозного двора установленного минимума трудодней двор вообще лишался приусадебного участка. Эта линия была продолжена в принятом в 1946 г. Советом Министров СССР и ЦК ВКП(б) Постановлении «О мерах по ликвидации нарушений Устава сельскохозяйственной артели в колхозах».

Помимо регулирования вопросов колхозного землепользования в 30–40-е годы принимаются акты о землепользовании граждан, не являющихся членами колхоза. Это прежде всего постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 28 июня 1939 г. «О приусадебных участках рабочих, служащих, сельских учителей, агрономов и других не членов колхозов, проживающих в сельской местности», которым предусматривалось предоставление данной категории граждан приусадебных участков для ведения личного подсобного хозяйства в размере до 0,15 га на семью, включая землю, занятую постройками. Все излишки подлежали изъятию и присоединялись к землям колхозов.

После войны было принято решение об отмене так называемого института права застройки. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 г. «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов» и Постановлением Совета Министров СССР, принятым в тот же день и установившим порядок применения этого Указа, были решены вопросы предоставления земельных участков в бессрочное пользование гражданам, проживающим в городе и вне города, для строительства индивидуальных жилых домов.

В послесталинский период не только не допускали увеличения приусадебных земельных участков, но и уменьшали их. Особую известность в этой связи получило постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 6 марта 1956 г. «Об уставе сельскохозяйственной артели и дальнейшем развитии инициативы колхозников в организации производства и управления делами артели». Наиболее трагические последствия имели нормативные акты, принятые в 1959 г. по инициативе Н. С. Хрущева, которые были направлены на насильственное ограничение личного подсобного хозяйства. Все это делалось, конечно же, «для блага народа, для его счастья». В результате страна, имеющая самый большой в мире клин пахотной земли и лучшие черноземные земли, вышла на первое место в мире по импорту зерна и другой сельскохозяйственной продукции (впервые мы закупили небольшое количество зерна в 1961 г., а затем «процесс пошел»).

В то же время следует упомянуть о нормативных правовых актах, принятых в 60-е годы, которые были направлены на борьбу с нерациональным использованием земель, на проведение мероприятий по защите почв, повышению их плодородия. Среди них можно выделить Постановление Совета Министров СССР от 12 июля 1962 г. «Об улучшении государственного учета земель и использовании их в сельскохозяйственном производстве, постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 16 июня 1966 г. «О широком развитии мелиорации земель для получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур»25 и от 20 марта 1967 г. «О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии».

В этот период проводятся активные работы по кодификации земельного законодательства на уровне как Союза ССР, так и союзных республик. Верховный Совет СССР принял 13 декабря 1968 г. «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик», которые не только объединили нормы земельного законодательства, но и с учетом накопленного опыта правового регулирования земельных отношений ввели ряд новых по тому времени прогрессивных положений. Основы обусловили принятие ряда актов земельного законодательства, среди которых: Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства» от 14 мая 1970 г., Положение о государственном контроле за использованием земель, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 14 мая 1970 г. и др. В развитие положений Основ земельного законодательства во всех союзных республиках были приняты земельные кодексы. В Российской Федерации Земельный кодекс был принят в 1970 г., который действовал до 1991 г.

Наряду с Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик велась разработка и принятие общесоюзных законодательных актов, определяющих правовое регулирование иных природоресурсных отношений и затрагивающих земельные отношения. В числе таких законов следует назвать Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик 1970 г., Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах 1975 г., Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик 1977 г. В соответствии с этими основами приняты республиканские законы и кодексы, регламентирующие использование вод, недр, лесов.

В период столыпинской реформы окончательно сложился земельный правопорядок Российской империи, который затем существовал до 1917 г. По правовому режиму земельной фонд России того периода включал:

1. Государственные земли. К ним по закону относились земли, не принадлежащие никому в особенности; т.е. ни частным лицам, ни сословиям лиц, ни дворянскому ведомству, ни установлениям. Таковыми признавались казенные земли, пустопорожние и дикие поля, леса, морские берега, озера, судоходные реки и их берега. Если земли состояли в ведомстве казны, то они именовались также казенными.

Земли, имевшие чисто стратегическое и военное значение (занимаемые крепостями и другими сооружениями), не могли быть предметом товарного оборота; казенные земли могли предоставляться в пользование частным лицам.

Временным правительством в марте 1917 г. удельные и кабинетские земли были включены в состав государственных земель

2. Монастырские земли.  Православному духовенству отводились лучшие земли в увеличенном размере. Одновременно архиерейским домам и монастырям не запрещалось приобретать в собственность всякого рода ненаселенные недвижимые имения как покупкой, так и через дар или завещания от частных лиц. Ограничения в праве собственности монастырей и архиерейских дворов были двух видов:

а) запрет на владение или приобретение недвижимых имений;

б) запрет на отчуждение в посторонние руки земельных угодий, отведенных казной. Правовой режим церковных и монастырских земель и источники их образования почти не отличались друг от друга

3. Майоратские земли. Этот вид землевладения возникал по инициативе царя, который своей властью жаловал имения отдельным преданным ему сановникам на праве майората (потомственного владения). Майоратское владение было не дробимым, не могло отчуждаться, закладываться или иным путем уменьшаться. Имение в целом переходило только к старшему наследнику. С прекращением наследников мужского пола майоратское имение возвращалось в казну. Законом от 21 октября 1906 г. было разрешено владельцам майоратских имений отчуждать крестьянам за деньги участки из состава этих имений.