Основные направления совершенствования земельного законодательства РФ

Оглавление

2. (В-Г) Основные  направления совершенствования  земельного законодательства РФ. Понятие и состав земельных  правонарушений. Правила и ограничения, применяемые к обороту земельных  участков сельскохозяйственного  назначения.

       1. Основные направления совершенствования земельного законодательства РФ.

Можно сделать следующие наиболее важныевыводы о дальнейшем развитии земельного законодательства в России.

1. Основная роль земельного  законодательства в российской  правовой системе заключается  в правовом обеспечении баланса  частных и публичных интересов  в использовании земли, которое  достигается закреплением совокупности  взаимосвязанных правовых механизмов  воздействия на различные виды  общественных земельных отношений.

Данной задаче отвечает сформированная в настоящее время система земельного законодательства, состоящая из федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов местного самоуправления, во главе этой системы находится Земельный кодекс РФ. Земельный кодекс РФ, с одной стороны, закрепляет наиболее существенные правовые механизмы воздействия на отношения по поводу возникновения и прекращения прав на землю, использования земли и управления правовыми ресурсами. С другой стороны, Земельный кодекс выполняет роль связующего звена во взаимодействии различных правовых институтов и норм иных отраслей законодательства при регулировании земельных отношений. Оснований к изменению сформированного подхода к систематизации земельного законодательства для обеспечения стабильного земельного правопорядка в стране не видится.1

При этом законодательное регулирование отношений по поводу земли должно исходить из осознания того, что земля как материальный объект отношений сочетает в себе сущностные экологические качества, которые выражаются в признании земли природным объектом, а также экономические качества, выраженные в признании земли природным ресурсом и недвижимостью. В связи с этим следует исходить из равноправного, санкционированного доступа к земле в целях обеспечения всех общественных потребностей и соответствующих им интересов.

2. Действующим земельным  законодательством созданы основания  для разной земельной правосубъектности  граждан и юридических лиц. Одна  из основных функций земельного  законодательства должна заключаться  в выравнивании правовыми методами  положения участников земельных  отношений. Собственно, эта функция  может рассматриваться как часть  общего предназначения земельно-правового  регулирования по обеспечению  баланса общественных интересов  в государстве - через уточнение  и согласование правосубъектности  носителей этих интересов.

3. Важным для государства  является отслеживание и преодоление  негативных явлений, проявившихся  в отношениях земельного оборота  в последнее время. Наиболее значимой  мерой следует считать ликвидацию  коррупции в государственных  и муниципальных органах, ответственных  за принятие решений при приобретении, учете и регистрации прав на  землю.

Требуется преодоление пробелов в законодательстве, позволяющих осуществлять рейдерские захваты земель, получившие развитие в последнее время. Это проявляется, в частности, при массовом приобретении земель сельскохозяйственного назначения у собственников земельных долей; оформлении прав на землю без учета прав и интересов землепользователей, которым участки были предоставлены ранее, а также владельцев недвижимости, расположенной на таких земельных участках.

4. Можно сказать, что земельное  законодательство установило ряд  специальных механизмов, непосредственно  направленных на регулирование  оборота земельных участков. В  том, что касается учета особенностей  рынка земли как такового, приходится  признать, что нормы действующего  законодательства способствуют последовательному регулированию рыночных отношений, пожалуй, только отчасти.

Для преодоления сложившейся ситуации следует провести исследование соотношения действующих норм об обороте земель и основных представлений государства о регулировании рынка земельных ресурсов и недвижимости на известную перспективу. Такая работа должна быть проведена на основании решений государства в области земельной политики, которая, в свою очередь, должна базироваться на выработанных государством направлениях социально-экономической политики в целом. К сожалению, приходится признать, что в разработанной Концепции социально-экономической политики Российской Федерации до 2020 г. места основным направлениям регулирования использования земли как основного экономического ресурса уделено немного. Если учесть описанные тенденции развития земельно-правового регулирования, такое отношение Концепции считать верным достаточно сложно.2

Одной из важных задач регулирования земельных отношений в этом смысле следует считать закрепление методов государственного регулирования оборота земли с учетом как складывающейся на основе действующего законодательства практики, так и основных направлений социально-экономической политики государства.

Дальнейшее развитие рынка земли потребует также завершения процедуры формирования и учета земельных участков. Упорядочение учета земельных участков как объектов правовых отношений, обеспечение прозрачности и непротиворечивости информации об установленном правовом режиме и о правах на земельные участки необходимы для обеспечения стабильности земельных отношений. Это является и правовой основой обеспечения прав землевладельцев и лиц, приобретающих земельные участки.

5. Развития потребует  регулирование отношений оборота  земель, находящихся в государственной  или муниципальной собственности, в том числе необходима ликвидация  пробелов в регулировании отношений  по переходу права собственности  на землю от одного публичного  образования к другому, а также  отношений в области аренды  земель, находящихся в государственной  или муниципальной собственности.

Причем при законодательном регулировании основных функций по управлению в области охраны и использования земли следует отграничивать данные функции от предоставленных органам государственной власти и местного самоуправления полномочий в области управления и распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности.

6. Для развития рыночных  отношений потребуется дальнейшее  сближение правового регулирования  рынка земли и недвижимости, на  ней расположенной. При этом предполагается  последовательное обеспечение установленного  законодательством принципа единства  судьбы земельного участка и  недвижимости. В этом смысле одной  из наиболее важных мер является  развитие правоприменительной практики  кадастрового учета недвижимости, преодоление проблем, возникающих  в связи с реализацией положений  Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости", а также Федерального закона "О землеустройстве".

7. Специфические черты  оборота земельных участков в  Российской Федерации в современный  период земельным законодательством  учитываются при помощи ряда  специальных правовых механизмов, опирающихся на нормы как гражданского, так и земельного законодательства. Распределение ролей в регулировании  оборота земель между земельным  и гражданским законодательством, по нашему мнению, заключается  в следующем.

Общие нормы гражданского законодательства обеспечивают свободный оборот земельных участков и, если нормами земельного законодательства не установлено иное, всегда являются основанием выстраивания отношений между сторонами по приобретению или прекращению прав на землю. Гражданское законодательство справляется с обеспечением прав сторон при заключении договоров и иных сделок с землей, обеспечением права собственности и иных прав на землю. Иными словами, в обеспечении стабильности отношений между конкретными участниками оборота земель гражданское законодательство играет важную роль. Тем более что способы обеспечения прав и исполнения обязанностей оказываются сходными или идентичными при вхождении лиц в любые имущественные отношения, что, пожалуй, можно считать дополнительным условием их стабильности. Кроме того, общие нормы гражданского законодательства оказываются в основе обеспечения единого согласованного оборота всех видов имущества, помимо земли. Роль земельного законодательства может в данном случае оказаться в реализации основных направлений государственной политики в области регулирования оборота земель, в том числе предупреждения и ликвидации "провалов" рынка земли, обеспечении земельными ресурсами менее защищенных участников земельного рынка и тех субъектов, которые по своей социальной роли или статусу участниками рынка не являются. Такое законодательство должно быть основано на исследовании состояния оборота и общем развитии земельных отношений в обществе и по своей сути может представлять интерес в виде совокупности взаимосвязанных специальных правовых норм, составляющих определенный механизм правового воздействия на те или иные виды отношений оборота земли.

       2. Понятие и состав земельных правонарушений.

Что же касается так называемого «земельного правонарушения», то на практике под ним можно понимать деяние (действие или бездействие), нарушающее нормы той отрасли права, которая охраняет регулируемые земельным правом общественные отношения, совершенное виновно (умышленно или по неосторожности) и причиняющее вред частным, государственным или общественным интересам. В зависимости от того, нормами какой отрасли права, предусматривающими юридическую ответственность за конкретное деяние, охраняется нарушенное отношение, "земельное правонарушение" может квалифицироваться соответственно как гражданское, административное, дисциплинарное или уголовное правонарушение.3

Подтверждением сказанного являются положения п. 1 ст. 74 Кодекса, в которых, естественно, не предусмотрены конкретные меры юридической ответственности, а содержатся отсылки к законодательству об административных правонарушениях и уголовному законодательству Российской Федерации.

Административная ответственность, как известно, применяется за правонарушения, составы которых определены в КоАП РФ. Административные правонарушения, связанные с использованием и охраной земель, различаются, в частности, в зависимости от объекта посягательства. Например, среди правонарушений в области охраны собственности КоАП РФ предусматривает ответственность за самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1), уничтожение специальных знаков (ст. 7.2), самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых (ст. 7.4), самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 7.8), самовольное занятие лесных участков(ст. 7.9), незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного наследия (ст. 7.16) и другие правонарушения, предусмотренные статьями гл. 7 КоАП РФ.

Среди административных правонарушений в области охраны окружающей природной среды и природопользования можно выделить, например, порчу земель (ст. 8.6), невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7), использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.8), нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (ст. 8.12) и некоторые другие, предусмотренные статьями гл. 8 КоАП РФ.

К числу административных правонарушений в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель гл. 10 КоАП РФ относит, в частности, непринятие мер по уничтожению дикорастущих растений, включенных в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, и дикорастущей конопли (ст. 10.5), проведение мелиоративных работ с нарушением проекта (ст. 10.9), нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений, повреждение мелиоративных систем (ст. 10.10).

Уголовная ответственность за преступления, в результате совершения которых могут быть нарушены правила по использованию и охране земель, предусмотрена УК РФ. Например, среди преступлений против здоровья населения и общественной нравственности (гл. 25 УК РФ) можно назвать незаконное культивирование запрещенных к возделыванию растений, содержащих наркотические вещества (ст. 231), среди экологических преступлений (гл. 26 УК РФ) - порчу земли (ст. 254), нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (ст. 262).

Помимо мер административной или уголовной ответственности за правонарушения, связанные с несоблюдением требований по использованию и охране земель, к правонарушителям применяются также неблагоприятные меры гражданско-правового характера, указанные в п. 2 ст. 74 Кодекса (обязанность устранить допущенные нарушения и возместить причиненный ими вред).

Гражданско-правовая ответственность за нарушение земельного законодательства является одним из наиболее действенных правовых средств достижения разумного баланса имущественных интересов собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов и публичных интересов, состоящих в обеспечении рационального, эффективного и безопасного использования земель.

Существующая правовая модель рассматриваемых отношений основана на признании и применении общих гражданско-правовых начал в регулировании гражданско-правовой ответственности за причинение вреда земельным правонарушением в сочетании со специальными правилами, содержание которых обусловлено спецификой охраняемого объекта и особыми формами проявления вреда, вызванного земельным правонарушением. Однако одним из существенных недостатков действующего законодательства является отсутствие единого подхода в трактовке общих и специальных черт гражданско-правовой ответственности за нарушение земельного законодательства и неопределенность пределов специального регулирования данных отношений. Представляется, что согласованность норм гражданского и земельного законодательства может быть достигнута только на основе ясно выраженного в гражданском законодательстве определения границ специального регулирования гражданско-правовой ответственности. Допущение специального регулирования по установленному кругу вопросов должно устанавливаться именно в гражданском законодательстве.

Общие принципы гражданско-правовой ответственности, закрепленные в гражданском законодательстве, определены с учетом функционального назначения данного правового института. Гражданско-правовая ответственность выполняет компенсационно-восстановительную и охранительную функции. В сфере земельных правоотношений данные функции проявляются в обеспечении наиболее полного восстановления земельного участка (компенсационная функция) и защите нарушенных прав участников земельных отношений (охранительная функция).