Правовой режим земель лесного фонда

В соответствии с п. 1 ст. 4 ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 установлено, что леса и иная растительность являются объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности.

Загрязнением окружающей среды считается поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду. При этом загрязняющим веществом признается вещество или смесь веществ, количество и (или) концентрация которых превышают установленные для химических веществ, в том числе радиоактивных, иных  веществ  и  микроорганизмов  нормативы и оказывают негативное воздействие на окружающую среду (ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды»).

Одним из видов загрязняющих веществ являются сточные воды. Это воды, сброс которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с загрязненной территории (п. 19 ст. 1 Водного кодекса РФ).

Также загрязняют окружающую среду отходы производства и потребления, под которыми понимают остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукцию), утратившие свои потребительские свойства (ст. 1 ФЗ «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998). Особо выделяются опасные отходы, то есть отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью) или содержащие возбудителей инфекционных болезней, либо которые могут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами.

С учетом того, что хозяйственная и иная деятельность могут оказывать существенное влияние на состояние лесов, важными для целей охраны лесов представляются установленные ФЗ «Об охране окружающей среды» общие требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Например, при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, должны предусматриваться мероприятия по рациональному  использованию  и  воспроизводству  природных  ресурсов.

Данным законом также установлены конкретные требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. В частности, в лесном хозяйстве запрещается применение токсичных химических препаратов, не подвергающихся распаду (п.2 ст. 49 ФЗ «Об охране окружающей среды»). Запрещается ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, обеспечивающими выполнение установленных требований в области охраны окружающей среды (ФЗ «Об охране окружающей среды»).

Помимо этого, важным элементом охраны и защиты лесов является их защита от пожаров. Пожары - основная причина гибели лесов. Площадь, пройденная лесными пожарами в 2010 году, по сравнению с 2009 годом возросла в 2 раза, а количество случаев возникновения лесных пожаров увеличилось на 56%.12

По официальной статистике ежегодно огнем охватываются до 2,8 миллионов га леса, а по неофициальной - до 14 миллионов гектаров (это в 140 раз больше площади Москвы).13

Лесной пожар - это стихийное, неуправляемое человеком распространение огня по лесной площади.14

Основными причинами возникновения лесных пожаров являются:

- неосторожное обращение  с огнем туристов, охотников, рыбаков, грибников и других лиц при посещении лесов (костер, непогашенный окурок, незатушенная спичка, искры из глушителя автомобиля и т.д.) -50-60%;

- весенние и осенние  неконтролируемые выжигания сухой  травы на сенокосах, отгонных  пастбищах, а также стерни на  полях - до 15-20%;

- нарушение правил пожарной  безопасности лесозаготовителями - до 20%;

- грозовые разряды - до 10-20%.15

В ЛК РФ закрепляется общий подход к охране и защите лесов, применяемый в ранее действовавшем лесном законодательстве. Вместе с тем в главе 3 ЛК РФ имеется ряд новаций. Например, в современном лесном законодательстве наряду с понятиями «вредители леса» и «болезни леса» употребляется как родовое по отношению к ним понятие «вредные организмы». Это новое для лесного законодательства понятие аналогично понятию, содержащемуся в ФЗ от 15.07.2000 «О карантине растений», в котором под вредными организмами понимаются растения любого вида, сорта или биологического типа, животные или болезнетворные организмы любого вида, расы, биологического типа, способные нанести вред растениям или продукции растительного происхождения.

Охрана и защита лесов тесно связаны с их использованием, а также с воспроизводством лесов и лесоразведением. Например, санитарные требования предъявляются к использованию лесов, а предупреждение вспышек массового размножения вредных насекомых и распространения болезней лесных растений может быть достигнуто при воспроизводстве лесов и лесоразведении путем формирования лесных насаждений, устойчивых к воздействию вредных организмов.

Существуют особенности охраны и защиты отдельных категорий лесов, например защитных лесов и особо защитных участков лесов. Так, в лесах, расположенных на особо охраняемых природных территориях, за исключением территорий биосферных полигонов, в зеленых зонах, лесопарках запрещается использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях (ч. 5 ст. 103, п. 1 ч. 3 ст. 105 ЛК РФ).

В соответствии с ч. 2 ст. 51 ЛК РФ охрана и защита лесов осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81-84 ЛК РФ, если иное не предусмотрено ЛК РФ, другими федеральными законами.

Согласно ст. 81 ЛК РФ, к полномочиям органов государственной власти РФ в области лесных отношений, в частности, относятся:

1. установление перечня  видов (пород) деревьев, кустарников, заготовка  древесины которых не допускается;

2. установление правил  пожарной безопасности в лесах;

3. установление правил  санитарной безопасности в лесах;

4. установление порядка  организации авиационных работ  по охране и защите лесов  и выполнения этих работ;

5. установление особенностей охраны и защиты лесов, а также разработки и осуществления профилактических и реабилитационных мероприятий в зонах радиоактивного загрязнения лесов;

6. установление формы  отчета об охране и защите  лесов и порядка его представления;

7. установление порядка осуществления контроля и надзора за охраной и защитой лесов (государственного лесного контроля и надзора);

8. осуществление государственного  пожарного надзора в лесах;

9. определение особенностей  охраны и защиты лесов, расположенных  на землях особо охраняемых природных территорий.

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области лесных отношений установлены в ст. 82, а также в иных статьях ЛК РФ.

В частности, органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют планирование в области охраны и защиты лесов (лесное планирование).

Лесной план субъекта Российской Федерации, являющийся документом лесного планирования, утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и должен включать основные направления охраны и защиты лесов, в том числе основные направления деятельности в области охраны и защиты, перечень мероприятий по обеспечению охраны и защиты лесов, а также целевые показатели уменьшения антропогенных, рекреационных и техногенных нагрузок на леса.

Лесохозяйственные регламенты лесничеств и лесопарков, являющиеся основой осуществления охраны и защиты лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка, также утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 87 ЛК РФ. В соответствии со ст. 83 ЛК РФ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ осуществление следующих полномочий в области лесных отношений:

- организация использования  лесов, их охраны (в том числе  тушения лесных пожаров), защиты (за исключением лесопатологического  мониторинга), воспроизводства (за исключением  лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов на указанных землях;

- осуществление государственного  лесного контроля и надзора  и др.

Согласно ч. 2 ст. 83 ЛК РФ осуществление указанных полномочий может не передаваться органам государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении лесничеств и лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов Российской Федерации, плотность населения которых в пятнадцать раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации.

В настоящее время в перечень лесничеств, лесопарков и субъектов РФ, в отношении которых осуществление полномочий РФ в области лесных отношений, указанных в ч. 1 ст. 83 ЛК РФ, с 1 января 2008 г. не передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, включены все лесничества и лесопарки Московской области (распоряжение Правительства РФ «Об утверждении перечня лесничеств, лесопарков и субъектов РФ, в отношении которых осуществление полномочий РФ в области лесных отношений с 1 января 2008 года не передается органам государственной власти субъектов РФ» от 25.04.2007 № 520-р). Полномочия органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, установлены ст. 84 ЛК РФ. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны и защиты лесов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В ч. 3 ст. 51 ЛК РФ введено новое основание досрочного расторжения договоров аренды лесных участков, договоров купли-продажи лесных насаждений, а также принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесными участками или права безвозмездного срочного пользования лесными участками: невыполнение гражданами, юридическими     лицами,     осуществляющими     использование     лесов, лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов в части охраны и защиты лесов.

Отныне невыполнение гражданами и юридическими лицами указанных требований может быть основанием для досрочного расторжения договоров аренды лесных участков, договоров купли-продажи лесных насаждений, а также для принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесными участками или права безвозмездного срочного пользования лесными участками. Изменить или расторгнуть соответствующий договор по указанному основанию можно только в судебном порядке.

Указанная норма, как представляется, должна стать серьезным стимулом к выполнению требований по надлежащим охране и защите лесов, установленных лесохозяйственными регламентами и проектами освоения лесов для арендаторов лесных участков и иных лиц, осуществляющих использование лесов16.

3.2 Ответственность за правонарушения в сфере охраны и использования земель лесного фонда

Защита и охрана лесов и земель лесного фонда очень важная задача государства, которой уделяется очень большое внимание. Достаточно обширная нормативно-правовая база по охране и защите лесов и земель лесного фонда должна обеспечить высокий уровень достижения поставленных целей. Однако многочисленные нарушения указанных актов сводят на нет все усилия государственных органов. В связи с этим, за нарушения требований таких актов государство вынуждено установить юридическую ответственность разных видов. Ответственность наступает вследствие того, что тот или иной участник экологических отношений, действуя свободно и имея возможность выбрать правильный, указанный в законе или договоре вариант поведения, совершает нежелательные, противозаконные действия, являющиеся экологическими правонарушениями.

Законодательство Российской Федерации предусматривает ряд форм (видов) юридической ответственности, которые действуют и в области экологических, в том числе лесных правонарушений. К ним относятся: дисциплинарная, административная, уголовная, гражданско-правовая (имущественная) ответственность. Необходимо четко различать названные форма (виды) ответственности, так как каждая из них наступает путем применения норм различных отраслей законодательства,  соответственно, трудового, административного, уголовного, гражданского.17

Соответственно дисциплинарная ответственность наступает при нарушениях работниками своих трудовых обязанностей, должностных инструкций. Притом, что эти нарушения не повлекли каких-либо заметных и хотя бы сколько-нибудь серьезных последствий или создали условия и опасность наступления серьезных последствий.

Гражданская ответственность может наступать в случаях, когда действия какого-либо субъекта причинили вред лесу либо земельному участку, находящемуся на землях лесного фонда, однако данные действия не подпадают под административное или уголовное нарушение. Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 76 ЗК РФ юридические лица и граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный ими в результате совершения ими земельных правонарушений. Привлечение же лица к уголовной или административной ответственности не освобождает его от обязанности возмещения причиненного вреда и устранения допущенного правонарушения. Например, если вред причинен источником повышенной опасности, например, повреждение лесных насаждений, совершенных с применением транспортных средств (транспортное средство является источником повышенной опасности). Возмещение вреда при таких обстоятельствах наступает по ст. 1079 ГК РФ.