Предмет и система земельного права

По общему правилу  предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся  в государственной или муниципальной собственности, осуществляется: без предварительного согласования мест размещения объектов и с предварительным согласованием мест размещения объектов. Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах). Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду, а государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления - в постоянное (бессрочное) пользование.

Обязательность  привлечения общественности предусмотрена  только для порядка предоставления с предварительным согласованием, поскольку именно здесь установлен этап выбора земельного участка. Выбор земельных участков для строительства регулируется ст. 31 ЗК РФ.

Граждане, общественные организации (объединения) и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.

При предоставлении земельных  участков в местах традиционного  проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов  Российской Федерации и этнических общностей для целей, не связанных  с их традиционной хозяйственной  деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает законные интересы указанных народов и общностей. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления, обладающие правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции, принимают решения о предварительном согласовании мест размещения объектов с учетом результатов таких сходов или референдумов.

Предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском  или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или лесного хозяйства либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства (ч. 11 ст. 30 ЗК РФ).

Гарантией соблюдения прав граждан, общественных объединений  служит также ч. 3 ст. 72 ЗК РФ, согласно которой общественный земельный  контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих предусмотренные ЗК РФ права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель.

Общественный земельный  контроль имеет немалое значение для сохранения благоприятной окружающей природной среды. Активная деятельность природоохранных организаций по предотвращению нарушения земельного законодательства, по принятию мер к восстановлению нарушенных природных комплексов способствует восполнению пробелов в надлежащем исполнении требований земельного законодательства по охране земель¹.

5) Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Статья 261 ГК РФ закрепила право собственника земельного участка использовать по своему усмотрению все, что находится на земельном участке и под поверхностью этого участка. Право собственности на земельный участок распространяется на находящийся в границах земельного участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы, находящиеся на нем лесные насаждения и растения².

Содержание данного  принципа раскрывается и в статьях ЗК РФ. Так, согласно статье 35 ЗК РФ при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящееся на чужом земельном участке, к другому лицу (лицам) оно приобретает право на использование соответствующей части участка, занятой объектом, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник. Предусмотрено, что обычно отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке, производится вместе с земельным участком, за некоторыми исключениями.

В соответствии со статьей 36 ЗК РФ граждане и юридические лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки.

6) Принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, «согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий» (пп.6 ст.1 ЗК РФ в ред. Федеральных законов от 21.12.2004 N 172-ФЗ, от 04.12.2006 N 201-ФЗ).

Данный принцип  не означает умаления значимости земель иных категорий. Он устанавливает преимущественное право обеспечения сохранности ценных земель и земель, особо охраняемых территорий при решении вопроса об их изъятии. Изъятие этих земель для иных целей отнесено, как правило, к прерогативе государственных органов федеральной власти (Правительства РФ при условии обязательного проведения государственной экологической экспертизы).

Данный принцип обеспечивается, во-первых, включением таких земель в перечень изъятых из оборота  или ограниченных в обороте. Так, согласно пункту 4 статьи 27 ЗК РФ из оборота изъяты земельные участки, занятые государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением случаев, предусмотренных ст. 95 ЗК РФ), согласно пункту 5 этой же статьи ограничены в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанные в пункте 4 статьи; занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия и др.

Во-вторых, соблюдение данного принципа обеспечивается закреплением в Федеральном законе от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" исключительных случаев перевода ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий в другие категории¹.

7) Принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В соответствии с Законом РСФСР от 11 октября 1991 г. № 1738-1 «О плате за землю», а также статьями 65, 66 ЗК РФ использование земли в Российской Федерации является платным. Целью введения платы за землю является стимулирование рационального использования угодий, их охраны, повышения плодородия почв, выравнивания социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества, обеспечения развития инфраструктуры в населенных пунктах, формирования социальных фондов финансирования этих мероприятий (ст. 2 Закона «О плате за землю»).

Формами платы являются: земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость), арендная плата (ст. 65 ЗК РФ). Порядок исчисления земельного налога устанавливается законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Несвоевременное внесение платы за землю может служить основанием для применения специальной земельно-правовой ответственности в виде лишения права пользования земельным участком.

8) Принцип деления земель по целевому назначению на категории, «согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства» (пп.8 ст.1 ЗК РФ в ред. Федерального закона от 22.07.2008 N 141-ФЗ).

Разграничение земель по категориям служит целям установления определенного вида использования  земельного участка, попавшего в  ту или иную категорию. Целевое назначение земель — установленные законодательством порядок, условия, предел эксплуатации (использования) для конкретных целей в соответствии с категориями земель.

Принцип целевого использования  земель выражается в том, что:

а) земли в России подразделяются на семь категорий по основному их целевому назначению;

б)  внутри категорий  земель происходит подразделение их по угодьям. Так, категория земель сельскохозяйственного  назначения подразделяется на пахотные, пастбищные, сенокосные и другие угодья, земли поселений подразделяются на земли застройки, общего пользования, сельскохозяйственного использования и т.п., земли природоохранного назначения включают в себя земли заказников, земли лесов, выполняющих защитные функции, и т.п.;

в)  земельная территория, установленная в порядке землеустройства, ее организация обязательны для собственников земли, землевладельцев, землепользователей, в том числе и арендаторов;

г)  устанавливаются  дополнительные правила, возникающие  из соседства режимов землепользователей. Так, законом устанавливаются разные сервитута, а также водоохранные зоны рек и водоемов, границы которых закрепляются на местности специальными информационными знаками. Земельные участки в пределах зон у собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов не изымаются. Пользование этими земельными участками осуществляется с соблюдением установленного на них режима.

Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральным законом от 21.12.2004г. №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» и законами субъектов Федерации¹.

9) Принцип разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, «согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами».

Сказанное означает, что  указанное разграничение не может  быть произведено законами субъектов  РФ и актами органов местного самоуправления. Вопрос о разграничении государственной собственности на землю в настоящее время решается в соответствии с Конституцией РФ и Земельным кодексом РФ.

10) Принцип дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, «в соответствие с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы». Данный принцип связывается с тем, что Российская Федерация является федеративным государством, в состав которого входят субъекты, неоднородные с точки зрения природно-географических особенностей, демографических, экологических, экономических и других признаков, наличия на их территориях природных ресурсов и объектов негативного воздействия на землю. С учетом этих обстоятельств для организации рационального использования и охраны земель все земли в нашей стране подразделяются на различные категории. В основе выделения категорий земель лежит их целевое назначение. Определение целей, для которых могут использоваться земли, является объективно необходимым, чтобы правильно организовать процесс их использования.

Данный принцип означает, что при установлении правового  режима земель той или иной категории  необходимо учитывать разрешенные виды использования, а также региональные, географические, природные и климатические условия местности, включая разнообразие природных ландшафтов, обилие или отсутствие биологического разнообразия, наличие мест обитания редких и исчезающих видов животного и растительного мира, а также кадастровой оценки всех видов природных ресурсов.

11) Принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, «согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком». Этот принцип означает, что использование и охрана земель регулируется, исходя из приоритета общероссийских публичных интересов с учетом интересов отдельных граждан, групп лиц, категорий субъектов права землепользования, например, граждан, ведущих крестьянское (фермерское) хозяйство, личное подсобное хозяйство¹.

12) При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.

Согласно пункту 3 статьи 3 ЗК РФ имущественные отношения  по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Данное правило ограничивает действие гражданского законодательства в части регулирования вещных отношений по поводу земли и сделок с земельными участками. Таким образом, суть разграничения состоит в том, что гражданское законодательство содержит общие нормы регулирования имущественных земельных отношений, а земельное - специальные. Поэтому если конкретное земельное правоотношение урегулировано специальной нормой, содержащейся в ЗК РФ или другом земельном правовом акте, то общая норма гражданского законодательства РФ не применяется.