Предмет земельного права

Перечень принципов, сформулированный в ст. 1 ЗК РФ, не является исчерпывающим, так как предполагается возможность  его расширения иными федеральными законами. В числе таких федеральных законов следует отметить ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», установивший принципы оборота земель сельскохозяйственного назначения (п. 3 ст. 1); ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», определяющий принципы ведения государственного кадастра недвижимости (ст. 5), и т.д.

Некоторые принципы пока только обозначены, но не раскрыты в ЗК РФ и другом законодательстве (принцип государственного регулирования приватизации земли; принцип международного сотрудничества; принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в регулировании отношений по использованию земель), что порождает споры в теории и правоприменительной практике.

1.3. Система  земельного права

Система земельного права – научно обоснованная последовательность расположения земельно-правовых институтов и норм в зависимости от их значимости, роли и содержания, обусловленная характером регулируемых общественных отношений. Институты, содержащие общие положения, действие которых распространяется на все или большинство регулируемых земельных отношений, составляют общую часть земельного права (институты собственности на землю; пользования и иных прав на землю; управления земельным фондом; охраны земель; ответственности за земельные правонарушения). Особенная часть земельного права складывается из институтов, которые определяют правовой режим отдельных категорий земель, выделяемых по основному целевому назначению, а именно: земель сельскохозяйственного назначения; земель населенных пунктов; земель промышленности и иного специального назначения (энергетики, транспорта, связи, телевидения, информатики, обороны и иного специального назначения); земель особо охраняемых территорий и объектов (заказников, заповедников, национальных парков и т.д.); земель лесного фонда; земель водного фонда; земель запаса.

Категория земель – это группирование земельных участков, площадей по каким-либо устойчивым признакам, которые в совокупности определяют правовой режим земли данной категории. Для распределения земельного фонда по категориям за основу берется целевое назначение земельного участка».

Целевое назначение земельного участка подразумевает определение параметров и вариантов (направлений) рационального использования и охраны земельного участка для лиц, обладающих земельными участками на любом легальном титуле: праве собственности, постоянного (бессрочного) пользования, аренды и т.д.

Каждая из семи категорий земель не однородна и включает в себя ряд видов (субкатегорий) земель, использование и охрана которых может иметь определенную специфику в рамках соответствующей категории. Для каждой категории земель устанавливается свой уникальный дифференцированный правовой режим.

Согласно п. 2 ст. 7 ЗК РФ правовой режим  земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и  разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Важным для правового регулирования земельных отношений является последовательное установление и утверждение в документах территориального планирования границ различных категорий земель.

В соответствии с гл. 3 ГрК РФ, в документах территориального планирования Российской Федерации и субъектов РФ происходит последовательное определение (отражение) границ ряда категорий земель. Так, на федеральном уровне (ст. 10 ГрК РФ) определяются границы категории земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, земель специального назначения (обороны и безопасности, федеральных энергетических систем) и т.д. На схеме субъекта РФ отражаются утвержденные вышестоящим уровнем границы указанных категорий земель, а также добавляются границы земель особо охраняемых природных территорий регионального значения; границы земель под объектами транспорта, информатики, энергетики регионального значения; границы земель сельскохозяйственного назначения (а также их планируемые границы) и т.д. (ст. 14 ГрК РФ). В документах территориального планирования муниципального района отражаются вышестоящие решения о границах отдельных категорий земель и происходит окончательное графическое отражение и утверждение границ всех категорий земель в пределах межселенных территорий. В границах поселений и городских округов аналогичные сведения (границы) утверждаются генеральными планами поселений (городских округов).

Отсутствие документов территориального планирования для  любого уровня публичной власти будет  иметь весьма негативные последствия. Как следует из ч. 4 ст. 9 ГрК РФ (и ст. 3 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»), с 1 января 2012 г. не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

В рамках одного, общего режима земель любой категории, установленного ЗК РФ и ГрК РФ, может выделяться определенное количество «субрежимов», определяемых по трем критериям. Во-первых, территориальный критерий означает установление дифференцированного правового режима для земель, расположенных в различных территориальных зонах муниципальных образований (зоне сельскохозяйственного использования, зоне специального назначения, производственной зоне и т.д.).

Во-вторых, федеральными законами предусмотрены определенные исключения, например, по приобретению права собственности на земельные участки для отдельных категорий граждан. Так, в рамках категории земель сельскохозяйственного назначения различаются две субкатегории: сельскохозяйственные угодья и несельскохозяйственные угодья. Применительно к сельскохозяйственным угодьям ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (ст. 3) запрещает их приобретение в собственность иностранными гражданами и апатридами.

В-третьих, субрежимы  могут устанавливаться для отдельных территорий в связи с их особой значимостью для обороны и безопасности (территории в границах закрытых административно-территориальных образований), охраны окружающей среды (населенные пункты в границах заповедников, природных парков и иных особо охраняемых природных территорий, а также зонах экологического бедствия) и т.д.

Таким образом, правовой режим земель – это особый дифференцированный порядок регулирования жизнедеятельности в границах каждой категории земель, осуществляемый посредством установления субъектам земельных правоотношений стимулов и ограничений, дозволений и запретов в области рационального использования и охраны земель в порядке, определяемом градостроительным, земельным, экологическим и иным законодательством РФ и субъектов РФ, а также муниципальными правовыми актами.

Ввиду того, что правовой режим земель определяется целевым  назначением и разрешенным использованием земельного участка, необходимо определиться с соотношением данных терминов. Согласно ч. 1 ст. 36 ГрК РФ правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, определяется градостроительным регламентом. Под таковым понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны (на которые делится вся территория муниципального образования) виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель водного фонда, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон.

Таким образом, целевое  назначение устанавливается для  каждой категории земель, но лишь для некоторых их них может конкретизироваться посредством установления градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков. Происходит такая конкретизация в результате принятия муниципальных правовых актов – правил землепользования и застройки, составной частью которых и являются градостроительные регламенты (ч. 2 ст. 30 ГрК РФ).

Существуют три вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства: основные; условно разрешенные; вспомогательные. Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятии, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Принадлежность земельного участка к определенной категории  земель может быть изменена по процедуре, указанной в ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной  категории в другую». Для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства. Содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются: 1) органами государственной власти субъектов РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности РФ; 2) уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в отношении иных земель.

По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в следующие сроки: 1) в течение трех месяцев со дня поступления ходатайства, если иное не установлено нормативными правовыми актами РФ, – Правительством РФ; 2) в течение двух месяцев со дня поступления ходатайства – исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления.

1.4. Земельные  правоотношения

Земельные правоотношения – общественные отношения, урегулированные нормами земельного права, участники которых имеют соответствующие субъективные права и юридические обязанности в сфере использования и охраны земель.

Земельные правоотношения могут быть классифицированы по различным критериям. По виду земельных отношений, урегулированных нормами земельного права, можно различать правоотношения собственности, ответственности за земельные правонарушения, охраны земель и т.д. В зависимости от категории земель складываются правоотношения по использованию и охране земель населенных пунктов, земель лесного фонда, водного фонда и др.

По функциональному назначению выделяют регулятивные и охранительные правоотношения. Регулятивные правоотношения выражаются в совершении их участниками правомерных (положительных) действий – использовании земельного участка по целевому назначению; выполнении мероприятий по охране земель и т.д. Охранительные правоотношения возникают в случае нарушения требований земельного законодательства и могут повлечь применение к правонарушителю мер юридической ответственности.

Субъектами земельных правоотношений являются граждане и юридические лица (включая иностранных), Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования. Для участия в земельных отношениях граждане должны обладать правосубъектностью, т.е. правоспособностью и дееспособностью. Согласно ст. 17 ГК РФ под правоспособностью понимается способность иметь права и нести обязанности, признаваемая в равной мере за всеми гражданами. Правоспособность гражданина возникает в момент его рождения и прекращается смертью. Способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность) возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т.е. по достижении 18-летнего возраста (ст. 21 ГК РФ). В случае, когда законом допускается вступление в брак до достижения 18 лет, гражданин, не достигший 18-летнего возраста, приобретает дееспособность в полном объеме со времени вступления в брак. Приобретенная в результате заключения брака дееспособность сохраняется в полном объеме и в случае расторжения брака до достижения 18 лет. Снижение возраста полной дееспособности допускается также в случае эмансипации (ст. 27 ГК РФ). Данные правила действуют и в сфере земельных отношений.

Согласно ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.