Разрешение земельных споров

      При исследовании вопроса об отграничении земельных споров от административных прежде всего  необходимо определить, какой признак должен быть положен  в основу разграничения данных категорий правовых споров.

      Как уже отмечалось, в основе отграничения гражданских споров от земельных  споров лежит объект спора, ибо методы защиты гражданских и земельных  прав в некоторых случаях могут  совпадать. Это положение в еще  большей мере применимо при разграничении административных и земельных споров.  Одной из отличительных черт административных отношений является то, что споры, которые возникают между их сторонами, как правило, разрешаются в административном порядке, то есть в порядке непосредственного распоряжения полномочного на то государственного органа. Основная масса земельных споров также подлежит разрешению государственными органами. Следовательно, метод правового регулирования не является в данном случае отличительным признаком. Это положение может быть также подтверждено и следующим обстоятельством. Как указывалось в юридической литературе, административными спорами являются споры, вытекающие из административных правоотношений, которые  существенным образом отличаются от земельных правоотношений.

      Предметом земельный правоотношений является все без исключения земельные  отношения, как связанные с распоряжением  и управлением земельным фондом, так и входящие в область землепользования. Не метод, а предмет регулирования  определяет специфику этой области отношений. Поэтому и при отграничении земельных споров от административных, в качестве отличительного признака берут объект спора и относят к земельным спорам все без исключения споры, объектом которых является земля.

      В этом отношении представляют интерес споры об отводе и изъятии земли. К какой категории их отнести?

      Как известно, возникновение права землепользования у одного субъекта, то есть предоставление ему земли, в ряде случаев связано  с изъятием земли у определенного  землепользователя.  Обязательным условием, предшествующим вынесению решения об отводе земли на землях сельскохозяйственного назначения, должно быть согласование до начала проектных работ с землепользователями и  органами, осуществляющими государственный контроль за использованием земли, места расположения объекта и примерных размеров, намечаемой к изъятию площади. Возникновение разногласий у землепользователей с другими заинтересованными учреждениями и ведомствами, то есть с будущими землепользователями, по поводу размеров, местоположения земельного участка приобретают характер земельных споров, поскольку их объектом является земельный участок.  На практике обычно все разногласия и споры, связанные  с отводом и изъятием земель, как правило, бывают урегулированы до издания соответствующего административного акта. Однако у землепользователя могут возникнуть разногласие с административным  органом и после издания акта об отводе. И в этом случае  мы будем иметь земельный спор, а не административный спор, поскольку его объектом по существу является земельный участок,  и разрешение этого спора будет происходить в вышестоящем государственном органе.

      Сказанное в полной мере относится и к  тем случаям, когда подобные споры  возникают между самими государственным  органами - в случае несогласия нижестоящего органа с вышестоящим. Здесь имеет место не административный, а земельный спор, поскольку в конечном счете его объектом является земля. И отношения, возникающие при этом между государственным органами, будут носить не административно-правовой характер, а земельно-правовой характер.

      Учитывая  специфику объектов земельных споров, следует также подчеркнуть, что  они также отличаются от споров о  праве лесопользования, водопользования  и недропользования. В настоящее  время это различие проявляется наиболее ярко,  ввиду дифференциации земельного, водного, лесного и горного законодательства.

      Таким образом, земельные споры составляют совершенно самостоятельную категорию  правовых споров, отличную от гражданско-правовых и административно-правовых споров, а также от споров о праве лесопользования, водопользования и недропользования.

      Наличие специальной категории земельный  споров предполагает специальный порядок  из разрешения, отличный от порядка  разрешения споров в области гражданского и административного права. Так как же разрешаются земельные споры?  

Как же разрешается земельный  спор? 

      Земельный кодекс регулирует порядок разрешения земельных споров. Термин “порядок”  в этом случае означает организацию  деятельности соответствующих органов при разрешении земельных споров, то есть определенную процедуру, определенный процесс рассмотрения земельных споров.

      Законодательное урегулирования процессуальных вопросов, связанных с разрешением земельных  споров, имеет большое практическое значение как для органов разрешающих спор, так и для спорящих сторон. Четкое определение в законе процессуальных прав и обязанностей сторон обеспечивает с одной стороны, действенную гарантию защиты  субъективных прав землепользователя, с другой - выполнение всех требований установленной законом процедуры способствует обеспечению законности в деле разрешения земельных споров.

      В соответствии со ст. 133 Земельного кодекса¹⁷ земельные споры рассматриваются по заявлению одной из сторон специальными комиссиями, организуемыми при органах  местных администраций из должностных лиц соответствующего комитета по земле и землеустройству, органов архитектуры, органов санэпидемнадзора, органов противопожарной инспекции, иных лиц. Заявление должно быть достаточно мотивировано, а выраженные в нем  требования подтверждены соответствующей документацией. Представляется, что данное требование является обоснованным и практически необходимым.

      Как правило, предпосылкой подачи заявления  о разрешении земельного спора является нарушение прав и интересов землепользователей. При этом оценка данного нарушения может совпадать с истинным положением вещей, а может быть результатом добросовестного заблуждения землепользователя или иного лица относительно принадлежащих ему прав. Так, при спорах о границах смежных земельных участков может иметь место неправильное представление землепользователя о действительных границах предоставленного ему участка. Аналогичная ситуация возникает при спорах по поводу размеров приусадебных участков. Поэтому подача заявления по поводу нарушения права землепользования одновременно с приложением документов, подтверждающих наличие оспариваемого права, а также фактов, свидетельствующих о его нарушении, позволит ускорить рассмотрение спора по существу, облегчит деятельность землеустроительных органов при подготовке материалов дела.

      До  сих пор мы говорили о процессуальных правах и обязанностях сторон земельного спора на стадии подачи заявления, то есть на стадии возбуждения земельного спора. Каковы же на этой стадии права  и обязанности государственного органа, разрешающего спор?  Хотя действующее земельное законодательство не дает прямого ответа на этот вопрос, представляется, что такие права и обязанности могут быть определены исходя из общих принципов деятельности государственных органов по рассмотрению жалоб.

      Государственных орган, разрешающий земельный спор, обязан принять заявление, если  спор относится к его компетенции, зарегистрировав его  в установленном  порядке. Если же  рассмотрение данного  спора не относится к компетенции данного органа, последний имеет право и обязан указать на это обстоятельство лицу, подавшему заявление, или направить последнее по подведомственности. Практика показывает, что соответствующие государственные органы не всегда придерживаются  этого правила, рассматривая подчас споры, не входящие в его компетенцию, по существу или пересылая заявление в ненадлежащий орган.

      Кроме того, следует иметь в виду общий  принцип рассмотрения жалоб государственным  органами, заключающийся в том, что  нельзя пересылать на рассмотрение заявление в тот орган или тому должностному лицу, на которое поступила жалоба.

      Большое внимание в ЗК уделено вопросам подготовки материалов по разрешению земельных  споров. Обычно такая процедура возлагается  на землеустроительные органы, ибо их сотрудники - инженеры-землеустроители обладают наиболее точными сведениями о положении дел в землепользовании и необходимой квалификацией для подготовки требуемых документов.

      Землеустроительные  органы, получая указания о подготовке материалов к рассмотрению земельного спора, как правило, не ограничиваются только сбором письменных документов, а высылают на места своих  работников для установления факта нарушения права землепользования, о чем в ряде случаев составляют соответствующие документы - акты, которые подписываются спорящими сторонами и землеустроителем.

      Кроме того, ЗК предоставляет право местной  администрации образовывать в необходимых  случаях для подготовки материалов к рассмотрению земельного спора  комиссии из сотрудников администрации, представителей землеустроительных органов, специалистов сельского хозяйства и иных лиц, обладающих достаточным знанием о сути спора. Образование таких комиссий в основном предполагается при рассмотрении наиболее сложных споров, когда затрагиваются интересы не только конкретных землепользователей, но  и отдельных отраслей  народного  хозяйства, когда разрешение подобных споров связано с перспективным использованием земель данного района, округа, области, автономной области, края, республики.  Такие комиссии следует образовывать, на мой взгляд, при возникновении споров об изъятии сельскохозяйственных земель, о порядке пользования землями в сельских населенных пунктах, о землях, находящимися под лесными угодьями и пр.

      Хотя  в ЗК нет сроков рассмотрения поступившего заявления, предполагается, что такое заявление должно быть рассмотрено в месячный срок, в соответствии с общими требованиями о рассмотрении жалоб и заявлений.

      Говоря  о процессуальных правах сторон применительно  к этой стадии, следует отметить, что действующее законодательство предоставляет право сторонам ходатайствовать о прекращении разбирательства по спору  в случаях примирения сторон. Однако при примирении сторон орган, рассматривающий земельный спор, проверяет условия примирения, а также может разрешить спор по существу, если этого требуют охраняемые законом интересы других граждан, предприятий и организаций. Указанная обязанность государственных органов вытекает также из функции государственного контроля за использованием всех земель, возложенный на органы Государственного Комитета по земле и землеустройству на местах.

      ЗК  посвящает ряд норм процессуальным правам и обязанностям сторон, а  также государственных органов  на стадии разрешения земельного спора, обеспечивая при этом, с одной  стороны, объективное рассмотрение спора государственными органами и правильное решение его по существу, а с другой - активное участие в процессе разрешения этого спора всех заинтересованных сторон и лиц.

      С этой целью ЗК прежде всего гарантирует  сторонам земельного спора личное участие при его разбирательстве. В соответствии с ЗК земельный спор разрешается на заседаниях местных администраций с вызовом сторон, которые заблаговременно уведомляются о времени и месте рассмотрения спора.

      Личное  участие необходимо для недопущения вынесения решения уполномоченными органами без учета требований и притязаний всех лиц, участвующих в споре. Особенно важно это обстоятельство, при разрешении споров, касающихся прохода и проезда через  спорный участок.

        Не менее важным является также  участие сторон в рассмотрении споров, связанных с отводом и изъятием земли.

      Существенное  значение имеют также нормы, определяющих правовое положение участков земельного спора в стадии его разрешения. Эта стадия занимает центральное  место во всей процедуре разрешения земельного спора, где особую роль приобретает обеспечение гарантий прав участников земельного спора (как законодательное закрепление этих гарантий, так и фактическое их осуществление).

      Анализ  норм, определяющих правовое положение  стороны в земельном споре, позволяет сделать вывод, что правам спорящих сторон корреспондируют обязанности соответствующего государственного  органа, разрешающего земельный спор. Уполномоченный на то государственный орган должен действовать  строго в рамках своей компетенции и выполнять процессуальные обязанности, установленные действующим земельным законодательством. К таким обязанностям следует отнести: предоставление сторонам, участвующим в споре возможности  знакомиться со всеми материалами по разрешению земельный споров и делать из них выписки; детально исследовать все документы и доказательства (как собранные в процессе подготовки материалов к разбирательству спора, так и предъявленные сторонами в стадии его рассмотрения); принятие аргументированного решения по спору; вручение копии этого решения по требованию сторон.

      В стадии рассмотрения земельного спора  активно участвуют и стороны  этого спора - землепользователи, собственники, а также другие лица, имеющие определенный интерес к спорному земельному участку. Законодательство гарантирует сторонам в земельном споре определенные  процессуальные права. Стороны, участвующие в земельном споре, вправе непосредственно участвовать в заседании администрации при рассмотрении спора; представлять необходимые документы и другие доказательства; заявлять ходатайства; давать устные и письменные объяснения; возражать против ходатайств, доводов и соображений другой стороны.