Системы источников земельного права

Договор о разграничении  предметов ведения и полномочий между органами государственной  власти РФ и органами государственной  власти Республики Коми не выделяет земельные  отношения в качестве отдельного вопроса, а регулирует их в совокупности с другими экологическими отношениями. Здесь предусмотрено, что органы государственной власти Республики Коми по согласованию с органами исполнительной власти РФ в целях реализации предусмотренного Конституцией РФ совместного ведения  РФ и Республики Коми в вопросах владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водами и другими  природными ресурсами определяют порядок  пользования природными ресурсами  и их охраны. Договоры подписываются  Президентом РФ, с одной стороны, и главой исполнительной власти соответствующего субъекта РФ — с другой. Земельные отношения, однако, более детально могут регулироваться в соглашениях, заключаемых в развитие договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и соответствующими субъектами РФ. Соглашения подписываются главами исполнительной власти Федерации и субъекта Федерации и признаются неотъемлемой частью договоров.

К примеру, 18 марта 1998 г. было заключено соглашение между Правительством РФ и Администрацией Красноярского  края о разграничении полномочий в сфере владения, пользования  и распоряжения земельными ресурсами  на территории Красноярского края. Данное соглашение разграничивает объекты на федеральные и находящиеся в собственности Красноярского края, определяет порядок закрепления земельных участков за РФ и др. Единую систему источников земельного права составляют нормативные правовые акты субъектов РФ, многие из которых уже приняли основополагающие законы, комплексно регулирующие земельные отношения.

Конституционные основы правового регулирования  земельных отношений

Конституция РФ выступает  в качестве основополагающего источника  практически всех отраслей права. Конституция  РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны. Кроме федеральной, в пределах соответствующих юрисдикции действуют 21 конституция республик. Предусматривается принятие уставов  другими субъектами РФ. Конституция  РФ содержит ряд статей, как прямо, так и косвенно регулирующих земельные  отношения. Заметное место в Конституции  занимают вопросы собственности  на землю (ст. 8, 9 и 36).

Статья 8 Конституции содержит своего рода перечень форм собственности, которые признаются и защищаются в РФ. Этот перечень не законченный, и помимо частной, государственной  и муниципальной допускается  существование иных форм собственности. Конституция не уточняет, каких, и этот перечень дополняется практикой. К примеру, собственность общественных организаций, создаваемых в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» 1 , определяется при регистрации как общественная. При этом в общественной собственности не могут быть земли, а лишь товарно-материальные ценности. Данное положение ст. 8 Конституции прямо связано с ч. 2 ст. 9, которая распространяет данный перечень форм собственности на землю и другие природные ресурсы. В ней провозглашено: «Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной) государственной, муниципальной и иных формах собственности».

Статья 36 Конституции подтверждает возможность иметь в частной  собственности землю и уточняет субъектный состав: земля может находиться в частной собственности граждан  и их объединений. На основе этой статьи можно говорить о существовании  двух видов частной собственности: частной собственности физических и юридических лиц. Частью второй этой же статьи закрепляется право  свободно владеть, пользоваться и распоряжаться  землей, которое, однако, может быть реализовано в той мере, в какой  оно не будет наносить экологического ущерба, а также нарушать права  и законные интересы иных лиц. Таким  образом, здесь отражен принцип  приоритета общественных интересов  перед частными. Часть третья ст. 36 устанавливает процессуальные требования, предусматривая, что условия и  порядок пользования землей, находящейся  в частной собственности, определяются на основе федерального закона.

1 СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.

Правильное толкование данного  положения ст. 36 Конституции важно, так как речь идет о распределении  нормотворческих полномочий. Практически  важно знать, обладает ли Федеральное  Собрание РФ исключительным правом регулирования  в данной области, или это право  принадлежит всем субъектам, обладающим нормотворческими полномочиями (Президенту РФ, Правительству РФ), которые, однако, должны определять порядок пользования  землей на основе принятого федерального закона по этому вопросу. Данное положение Конституции получило известность в связи с принятием Указа Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю», подвергшегося критике, в том числе за нарушение Конституции 1 .

В качестве конституционной  основы правового регулирования  земельных отношений выступает  ст. 42, провозгласившая право граждан на благоприятную окружающую среду и другие экологические права. Учитывая, что земля является составной частью окружающей среды (ст. 1 ЗК), действие данной статьи Конституции распространяется и на земельные отношения. Государство, в свою очередь, обязано обеспечить защиту данного праве, поддерживая благоприятное качество земель, предоставляя имеющуюся достоверную информацию об их состоянии и обеспечивая возмещение ущерба, причиненного здоровью граждан или их имуществу земельным правонарушением. Право граждан на благоприятную окружающую среду дополняется обязанностью каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, провозглашенной ст. 58 Конституции. Данное конституционное положение закрепляет возможность определять обязанности граждан в области охраны земель и обеспечения рационального землепользования.

В ст. 71 и 72 Конституции РФ определены соответственно сферы ведения  РФ и совместного ведения РФ и  субъектов РФ. Преимущественно регулирование  земельных отношений относится  к области совместного ведения, а за РФ остается право управления федеральной собственностью, в том  числе земельной, принятие гражданского законодательства.

1 См.: Кто сеет семена раздора? // Российская земля. Общественно-политическая газета Аграрной партии. 1996. Апр.

При всей кажущейся ясности  некоторые положения этих статей, касающиеся земельных вопросов, наводят  на размышления. К примеру, ст. 71 Конституции (п. «о») передает в ведение РФ гражданское законодательство, а ст. 72 (п. «к») — земельное. В соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 130) земля — недвижимое имущество, регулирование отношений по поводу которого осуществляется в рамках гражданского законодательства (ст. 2). Если исходить из такой теоретической позиции, то субъекты РФ не могут регулировать вопросы собственности на землю и другие имущественные земельные отношения. На практике же происходит иначе, и субъекты РФ как в своих основных законах (конституциях, уставах), так и в законодательстве, регулирующем земельные отношения, обращаются к вопросам собственности. По всей видимости, такие действия субъектов РФ выходят за рамки конституционных полномочий.