Земельная реформа в Кыргызской Республике

                     ЗЕМЕЛЬНАЯ РЕФОРМА В КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ  

             Президент в своем обращении  к парламенту и народу Кыргызстана  однозначно выступил за дальнейшее  развитие частного землевладения  и рынка земли. В настоящее  время обе эти концепции нашли  свое отражение в соответствующем  законодательстве; однако, в Земельном  Кодексе есть положение, которое  налагает запрет на продажу  прав на землю сельскохозяйственного  назначения сроком на пять  лет с момента приобретения  этих прав. Данный запрет на  продажу земли, именуемый «мораторием», затрудняет осуществление продаж  между частными собственниками  сельскохозяйственных земель. Он  также удерживает банки от  кредитования (ипотечного кредитования) под залог земельных прав, поскольку  банки не смогут продать эти  земельные права в случае, если  им придется взыскивать с должника. На практике введение моратория  привело к тому, что фермеры  не могут расширить свои небольшие  малопродуктивные наделы за счет  покупки дополнительных участков  земли, что и отметил Президент  в своем обращении. Кроме того, поскольку в силу моратория  фермеры не могут предоставить  в залог землю, они не могут  рассчитывать и на банковские  кредиты.

            Президент признает, что установленные  мораторием ограничения по осуществлению  сделок с земельными правами  должны быть отменены, а сам  мораторий снят. Однако, существуют определенные барьеры, препятствующие немедленному и скорому осуществлению этих действий. Во-первых, совершение сделок по продаже прав на землю может быть сопряжено с мошенничеством и неразберихой, если не будет регистрационной системы, выступающей в качестве последней записи о том, кто владелец каких земельных прав на какое недвижимое имущество. Для любого человека земля является важным капиталом, но для фермера земля это вся его жизнь. Без стабильной и точной системы регистрации прав на недвижимое имущество землевладельцы не будут в достаточной мере защищены после снятия моратория и разрешения сделок с землей. Во-вторых, конъюнктура земельного рынка имеет тенденцию к росту стоимости земли, что, вероятно, приведет к увеличению числа возможных покупателей земли. Они, естественно, будут обращаться к фермерам с заманчивыми предложениями. Землевладельцы, особенно такие как фермеры, должны быть достаточно искушенными, чтобы оценить предложение и должны понимать, что после того как сделка совершена, они не будут владеть или иметь какие-либо права на проданную землю. Таким образом, важно, чтобы землевладельцы были достаточно осведомлены о своих законных правах и о характере земельных ценностей и рынка земли, чтобы защитить себя при совершении сделок с землей.

           Необходимость создания фиксированной  регистрационной системы и условие  о том, что землевладельцы должны  быть способны понимать и защищать  свои права собственности при  совершении сделок вкупе требуют  постепенного и поэтапного снятия  моратория, после того, как будут  приняты необходимые подготовительные  меры. Развивающиеся события показывают, что снятие моратория в стране  происходит с необходимыми предосторожностями. На сегодня в республике открыто  три конторы регистрации прав  на недвижимое имущество в  Сокулукском, Иссык-Атинском и Кара-Суйском районах. Планируется, что в этих районах будут осуществляться «пилотные проекты», в ходе которых будут разрешены земельные сделки в целях апробирования регистрационной системы и выяснения характера земельно-рыночных отношений в результате этих проектов. Идея пилотных проектов является особенно удачной, поскольку она позволяет чиновникам отслеживать то, как настроено население и как работает регистрационная система при снятии моратория. Мы хотели бы надеяться, что на осуществление пилотных проектов будет выделено достаточное время и они пройдут тщательную проверку, так чтобы в случае выявления каких-либо проблем или вопросов, например, недостаточной осведомленности землевладельцев, эти проблемы были устранены до снятия моратория в других регионах страны.

            В своей речи Президент призвал  законодателей разработать Закон  «О введении рынка земли сельскохозяйственного  назначения», под которым он несомненно подразумевал закон об отмене моратория. Что же должно говориться в этом законе? С точки зрения свободной рыночной экономики, земельный рынок начнет развиваться сам по себе, как только будут разрешены сделки с землей. Учитывая необходимость грамотности населения и хорошей регистрационной системы, нам кажется, что Закон «О введении рынка земли сельскохозяйственного назначения» должен предусматривать, что мораторий будет отменяться постепенно, например, сначала в тех районах, где открыты регистрационные конторы и где достигнут определенный минимум общественной грамотности. В этом и заключается суть концепции пилотного проекта и это может быть плодотворно предусмотрено в законодательстве.

          Итак, Президентская программа земельной  реформы продвигается. Мы надеемся, что она будет продолжаться  в обдуманной и осторожной  манере, без ненужной спешки. Земельная  реформа и земельные рынки  являются важными вопросами, которые  влияют на самые насущные аспекты  жизни сельчан. Поэтому ошибки  в реализации земельной реформы  дорого обходятся. Население должно  знать, как работать на рынке  земли и тогда оно сможет  само защитить себя. И государственная  система регистрации прав на  недвижимое имущество должна  быть совершенной, чтобы не  допустить ошибок или, того  хуже, мошенничества. 

«ЗЕМЕЛЬНАЯ  РЕФОРМА»: НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ  ОТНОШЕНИЙ В НАСЕЛЕННЫХ МЕСТАХ 

          Земельное законодательство Кыргызской Республики в рыночных условиях только начинает зарождаться. С принятием Земельного Кодекса и поправок в Конституцию, которые закрепили сосуществование трех форм собственности, возникает много проблем по вопросам землеустройства, разграничения полномочий права собственности на землю органов государственной власти, местного самоуправления и частными лицами, процедурным вопросам передачи прав по землепользованию и др.

           Во всем мире вопрос о земле  увязывается с определением четких  границ территорий субъектов  международных отношений. До сих  пор имеют место территориальные  притязания государств друг к другу. Такие взаимоотношения субъектов международных отношений проецируются и на взаимоотношения между административно-территориальными образованиями внутри каждого государства, хотя они и не носят антагонистический характер. Территория населенного пункта, как административной единицы, является одним из важных признаков при разграничении полномочий по распределению прав на землепользование и определении собственника земли. В то же время, территория населенного пункта может быть объектом государственных интересов, т.е. когда часть земель в населенном пункте отнесена к компетенции государства. В этом случае возникает столкновение интересов государства и коммунальных образований, противоречие требований земельного законодательства и законодательства о местном самоуправлении. Хотя Конституция КР и провозгласила равенство всех форм собственности, но неотрегулированность вопросов разграничения государственной и коммунальной собственности на землю ставит много проблем перед юристами и практиками-землеустроителями. По этой проблеме Земельный Кодекс КР не дает четкого понятия.

            Земельная реформа начиналась  с той отправной позиции, что  земля находилась в исключительной  собственности государства. И,  видимо, было бы логично, исходить  из этого постулата, тогда бы  все вопросы разрешались проще:  путем исключения земельных участков, перешедших в частную собственность,  из государственной собственности.  Таким же образом должно было  производиться перераспределение  собственности земель на государственную и коммунальную.

             На сегодня получил активное  развитие стихийный процесс передела  государственной собственности  на землю как путем заключения  различного вида договоров с  органами государственной власти, так и самостоятельного правового  регулирования этих отношений.  При этом нормативные правовые  акты, принятые органами государственной  власти и органами местного  самоуправления с учетом превалирования  «частных» интересов над публично-правовыми, в большей части противоречат земельному законодательству и друг другу.

           Мы сталкиваемся с проблемой  разграничения полномочий государственных  и коммунальных землепользователей. Для исследования данной проблемы  необходимо ввести некоторые  понятия: правовой механизм определения  распорядителя земель по территориальному  принципу и по принципу компетенции,  о чем будет сказано ниже.

           Раскрытие вопроса земельных  отношений в населенных пунктах  представляется важным для понимания  проблем земельных отношений в общем. Отношения по использованию земель в населенных местах Кыргызской Республики имеют свои особенности в отличие от взаимоотношений, возникающих по поводу использования земель сельскохозяйственного назначения. Эти отличия связаны с многообразием категорий земель, расположенных в черте населенного пункта, их функциональным назначением, характеристикой, субъектным составом, а также нормативной базой, регулирующей землеотношения.

           Земельные отношения в городах не рассматриваются действующим законодательством отдельно, т.к. имеется более обобщенное понятие «населенное место (пункт», которое, наряду с «поселками городского типа (п.г.т.», «поселками», «селами», включает в себя и понятие «город». «Земли населенных пунктов» - это одна из семи категорий земельного фонда Кыргызской Республики, указанных в ст.10 Земельного Кодекса КР, в то же время категория «населенный пункт» - административно-правовая категория. Правовое содержание административно-территориальных образований несомненно должно соответствовать и влиять на правовое содержание земельных отношений.  

1. Административно-территориальные  образования  

            Для раскрытия вопроса земельных  отношений в населенных местах  необходимо определить статус  населенного места, в рамках  которого возникают эти отношения. 

             Решение вопросов административно-территориального  устройства в Кыргызской Республике равно как и установление и изменение границ административно-территориальных единиц устанавливается Жогорку Кенешем КР, в соответствии со ст.58 Конституции Кыргызской Республики и ст.21 ЗК КР. Установление и изменение границ административно-территориальных единиц оформляется путем принятия законодательного акта. (Например: Закон Кыргызской Республики «Об объединении г.Каракол и Ак-Суйского района и изменении границ Ак-Суйского района Иссык-Кульской области» № 13 от 25.01.99). Исключением являются пригородные зоны города Бишкек, установление границ которых входит в компетенцию Правительства КР, в соответствии с п.14 ст.20 ЗК КР.

           В настоящее время имеется  необходимость принятия закона  об административно-территориальном  делении Кыргызской Республики, в котором отразились бы общие вопросы определения черты и административной подчиненности территориальных единиц, их взаимоотношения, в т.ч. и земельные, а также процедурные вопросы по установлению и изменению границ. Иначе, без четкой административно-территориальной политики государства, могут возникнуть проблемы в земельных отношениях между органами власти в населенных местах.

          Понятие населенного места дается  в статье 13 Закона Кыргызской Республики «О  градостроительстве и архитектуре» и в Положении «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Киргизской ССР», утвержденном Указом Президиума Верховного Совета Киргизской ССР от 22 сентября 1981 года № 1808-Х (далее - Положение). Указанное Положение регулирует вопросы образования и упразднения административных единиц, определяет статус и категории населенных пунктов и применяется лишь в части, не противоречащей Конституции КР.

          Вышеназванные нормативные акты  подразделяют населенные места  Кыргызской Республики на городские (города, поселки) и сельские (аилы). Городскими населенными пунктами являются города республиканского подчинения, областного, районного подчинения и поселки городского типа (п.г.т.), все остальные населенные пункты относятся к сельским. 

          К категории городов республиканского  и областного подчинения могут  быть отнесены населенные пункты  с численностью населения не  менее 30 тыс. человек, имеющие  развитую промышленность, значительное  коммунальное хозяйство, государственный  жилищный фонд и являющиеся  экономическими и культурными  центрами.

          К категории городов районного  подчинения могут быть отнесены  населенные пункты, имеющие промышленные  предприятия, коммунальное хозяйство,  государственный жилищный фонд, развитую сеть учебных, культурно-просветительских, лечебных и торговых учреждений  с численностью не менее десяти  тысяч человек, из которых свыше  85% составляют рабочие, служащие  и члены их семей. 

         К категории поселков городского типа могут быть отнесены населенные пункты, на территории которых расположены экономически важные объекты (промышленные предприятия, стройки, железнодорожные станции и т.д.), а также расположенные в местностях, имеющих лечебное значение, если эти населенные пункты достигли определенного уровня благоустройства, имеют государственный жилищный фонд и численность населения не менее двух тысяч человек, из которых свыше 85% составляют рабочие, служащие и члены их семей.