Американская школа государственного управления

 

ВОПРОС № 11

Американская  школа государственного управления

В настоящее время  в теории государственного управления выделяются несколько исторически  сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая.

Американская школа  «public administration» имеет общую эмпирическую направленность своих исследований. Это неудивительно, поскольку политологическая традиция в этой стране с самого начала имела эмпирическую ориентацию.

Один из основоположников классической американской школы является Л. Уайт, который утверждал, что оптимизация использования средств в административно-государственном управлении должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах.       Основными принципами искусства государственного администрирования он считал специализацию, единство распоряжений, сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух. Л. Уайт полагал, что ученые должны ориентироваться на изучение самих административно-государственных институтов с целью оптимизации их функционирования и развития.

Основное внимание в своих работах он уделял разработке рациональной структуры государственного администрирования как иерархической организации. При этом Л. Уайт рассматривал государственное администрирование в качестве универсального процесса, состоящего из нескольких взаимосвязанных функций. Главными функциями среди них он считал планирование и организацию.

Однако классическая школа в административно-государственном управлении недооценивала влияние человеческого фактора на развитие управленческого процесса. Поэтому достижения социальной психологии и социологии в 20-30-х годах во многом поставили под сомнение универсальность классических принципов.

Представители движения за человеческие отношения (или «школа человеческих отношений») попытались объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Наиболее известными учеными этого направления в США в 20—50-е годы были Элтон Мэйо, Абрахам Маслоу.

А. Маслоу разработал иерархию потребностей. В соответствии с его концепцией мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические (как полагали «классики»), а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, и др., которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег.

В 50-е годы в США  возникает новое направление  в теории административно-государственного управления — поведенческий подход. В отличие от школы человеческих отношений; сосредоточившей внимание на методах налаживания межличностных отношений, в основу нового подхода положено стремление в большей степени раскрыть возможности человека в управленческом процессе, применял концепции поведенческих наук к государственному администрированию.

В русле поведенческого подхода разработано немало единиц анализа, которые успешно применяются  в государственном администрировании. Г.Саймон ввел понятие «решение» и разработал возможности его использования как в чисто теоретическом, так и в эмпирическом плане. В настоящее время парадигма «принятия решений» признана в качестве наиболее общей концепции при исследовании управленческих процессов в теории административно-государственного управления.

Д. Трумэн предложил концепцию  «группы интересов», которая используется для аналитических целей в  государственном администрировании.

Наиболее интересными  концепциями управления, разработанными в рамках поведенческого подхода, являются теории X и Y Д.Макгрегора и теория мотивационной гигиены Ф.Герцберга.

Д. Макгрегор полагал, что стратегия управления базируется на том, как управляющий представляет свою роль по отношению к рядовым  служащим. Теория X получила название статической стратегии управления. Ее основные постулаты сводятся к следующему:

- средний служащий в силу своей природы не любит работать и при возможности стремится избежать труда;

- вследствие прирожденной неприязни к труду большую часть служащих необходимо принуждать, контролировать, направлять или угрожать им наказанием, чтобы они работали напряженно для достижения целей организации;

- средний служащий предпочитает, чтобы им руководили, стремится избежать ответственности, сравнительно нечестолюбив и более всего предпочитает собственную безопасность.

Д.Макгрегор считал более  гибкой и эффективной концепцией управления он считал теорию Y, которая получила название динамической стратегии управления. Вот ее основные положения:

- затраты физических и умственных усилий в процессе труда также естественны, как в играх или на отдыхе;

- внешний контроль и угроза наказания не являются единственными средствами для ориентации усилий людей на достижение целей организации.

- усилия, прилагаемые служащим к достижению поставленных перед ним целей, пропорциональны ожидаемому вознаграждению за их осуществление;

- средний служащий при соответствующей подготовке и условиях не только принимает на себя ответственность, но и стремится к ней.

Д. Макгрегор предупреждал: если вы попытаетесь применить теорию Y на такой искусственной основе, вам и вашим подчиненным будет легче жить, если вы переключитесь на теорию X. Лучше эффективно применять теорию X, чем неэффективно — теорию Y.

Концепция управления Ф.Герцберга также основана на исследовании мотивов поведения людей в процессе управления. Ф. Герцберг выполнил серию исследований, предположив, что труд, приносящий служащему удовлетворение, способствует его психическому здоровью. Его концепция получила название мотивационной гигиены. Гигиена, как известно, является наукой о поддержании здоровья, но в данном случае здоровой психики и хорошего настроения в процессе работы.

Все факторы, сказывающиеся  на мотивах трудового поведения, Ф.Герцберг разделил на две группы: способствующие и препятствующие удовлетворению трудом.

В первую группу вошли: трудовые успехи; признание заслуг; собственно процесс труда; степень ответственности; служебный рост; профессиональны рост.

Факторы, препятствующие удовлетворенности служащего трудом, Ф.Герцберг связывал с социально-психологическим климатом в организации. Если любой из них оказывается неадекватным, это вызывает недовольство работника и ослабляет положительные мотивы его трудового поведения, усиливая неудовлетворенность работой.

Сторонники бихевиорализма, увлекшись критикой институционально-правового метода и подчеркивая его неспособность выявить и измерить факторы, создающие отклонения в поведении людей в процессе управления, сами оказались в уязвимом положении. Придавая первостепенное значение изучению разного рода данных по проблемам малой социальной важности (например, исследованию признаков авторитарной личности), они оставили в стороне кардинальные проблемы административно-государственного управления.

Все эти обстоятельства способствовали выработке критического отношения к традиционному бихевиорализму и привели к появлению новых тенденций в государственном администрировании после второй мировой войны — «постбихевиорализму», «модернизму» и «структурному функционализму».

По мнению постбихевиоралистов, основная задача теории административно-государственного управления состоит не столько в том, чтобы описывать и анализировать управленческий процесс, сколько в том, чтобы интерпретировать его в более широком смысле — под углом зрения актуальных социально-политических ценностей.

Несколько другой подход к изучению административно-государственной  деятельности предлагают представители  модернистского направления. Не отвергая полностью идеи бихевиорализма, они  в то же время стремятся преодолеть крайности и недостатки этого метода. В частности, модернисты предлагают дополнить его институциональным подходом, т.е. обратить основное внимание на изучение самих административно-государственных институтов.

С середины 50-х годов  в теории административно-государственного управления становится популярным структурно-функциональный метод, чему в немалой степени способствовали работы Д.Истона, Г.Алмонда, Т.Парсонса. Рассматривая государственное администрирование в терминах структурно-функционального анализа, американские политологи сосредоточили внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы административно-государственного управления.

В последние десятилетия  в США большой интерес вызывает концепция организационного развития. Ее истоки можно обнаружить в разработках, посвященных подготовке и повышению квалификации управленческого персонала. В своих теоретических посылках она многое заимствует из работ А. Маслоу, М. Макгрегора, Р. Лайкерта. До сих пор в американской школе не существует общепринятого определения концепции «организационного развития». Целью организационного развития является повышение эффективности функционирования системы государственного администрирования. Это обеспечивается, помимо всего прочего, способностью административных структур быстро и своевременно адаптироваться к изменениям в социально-политическом и экономическом развитии, к переменам в структуре и методах самой системы управления.

 

ВОПРОС №22: 

Система управления: сущность, свойства, структурные элементы

Система – это множество  взаимодействующих элементов, находящихся  в отношениях и связях, составляющих целостное образование. Системные  свойства социальной материи, социальных организаций изучаются в рамках системного подхода, который выполняет теоретическую и методологическую функцию познания и преобразования сложных социальных систем.

Системы делятся на естественные и искусственные. К первым относятся  природные, ко вторым – социальные, созданные человеком.

Все, что не входит в  систему и воздействует на нее  или на что воздействует сама система, называется ее внешней средой.

В зависимости от степени  взаимодействия с внешней средой различаются открытые и закрытые системы. По степени сложности системы  делятся на большие и сложные. К сложным системам относятся те из них, которые построены для решения многоцелевых задач.

Системы состоят из подсистем, каждая из которых может быть рассмотрена  как в отдельности, так и в  их неразрывной целостности. Совершенно очевидно, что в социальных системах поддержание их целостности и качественной определенности осуществляется на уровне не только саморегулирования, но и целенаправленного воздействия. Поэтому каждая социальная система состоит из двух самостоятельных, но взаимосвязанных подсистем: управляемой и управляющей. Управляемая подсистема – все элементы, обеспечивающие непосредственный процесс создания материальных и духовных благ или оказания услуг. Управляющая подсистема – все элементы, обеспечивающие процесс целенаправленного воздействия. Важнейшим элементом управляющей системы является организационная структура управления.

Каждая из названных  подсистем имеет свои особенности. При этом, говоря о системе и  совокупности ее элементов, следует  обратить внимание на то, что в самой социальной системе и в ее крупных частях (управляемой и управляющей подсистемах) ясно просматриваются однородные группы элементов, образующих своеобразные системы меньшего уровня: техническую, технологическую, организационную, экономическую и социальную.

Техническая система  представляет собой пропорциональное сочетание отдельных технических  средств из множества отдельных  видов различного оборудования. Например, в социально-экономических системах она выражает производственные мощности предприятия, организации, отрасли, с помощью которых люди в процессе материального производства способны производить продукцию заданного качества в определенном количестве.

Технологическая система  основана на делении деятельности, материального и духовного производства на стадии и процессы. Элементами технологической системы являются предметы труда, отдельные операции и процедуры. Данная система представляет собой набор правил и норм, определяющих последовательность операций в процессе материального или духовного производства и управления ими.

Организационная система  с помощью разработки и структуры  управления, соответствующих положений  и инструкций позволяет рационально  использовать технические средства, предметы труда, информацию, площади  и трудовые ресурсы.

Экономическая система представляет собой единство хозяйственных и финансовых процессов и связей.

Социальная система  есть совокупность социальных отношений, образуемых в результате совместной деятельности людей и социальных групп.

Все системы – техническая, технологическая, организационная, экономическая и социальная – взаимосвязаны. В своем единстве они составляют целостный организм. При этом техническая, технологическая и организационная системы в совокупности обеспечивают и характеризуют организационно-техническую сторону управления, а экономическая и социальная – социально-экономическую.

Связь между управляющей  и управляемой системами осуществляется с помощью информации, которая  служит основой для выработки  управленческих воздействий и решений, поступающих из управляющей системы в управляемую для исполнения.

Каждая социальная система  самоуправляема. В то же время в  процессе управления она испытывает внешние воздействия. Внешние и  внутренние воздействия в любой  системе тесно связаны между  собой и взаимно обусловливаются: чем значительнее одно, тем меньше роль другого.