Государственное управление

Исходя из этого, в  частности, в органах исполнительной власти выявляются два основных направления  государственно-властной деятельности. Они сходны по содержанию, формам и  методам властного воздействия, но отличаются по объекту, целям воздействия и по содержанию полномочий, реализуемых в отношении различных объектов. Первый вид государственно-властной деятельности органов исполнительной власти - непосредственная реализация исполнительной власти, осуществляемая в отношении лиц, с которыми субъект исполнительной власти не находится в отношениях организационной соподчиненности. Эта деятельность носит подзаконный, исполнительно-распорядительный и правоприменительный характер, связана с организацией и осуществлением исполнения, соблюдения и применения законов, подзаконных нормативных правовых актов и ненормативных правовых актов. Данная деятельность - реализация исполнительной власти - осуществляется органами исполнительной власти в целях выработки государственной политики в установленной сфере деятельности, принятия нормативных правовых актов, применения контроля и надзора, управления государственным имуществом и оказания государственных услуг в социально-культурной сфере. Объектом властного воздействия при реализации исполнительной власти выступает поведение лиц, не входящих в структуру органов исполнительной власти и не подчиненных этим органам.

Второй вид государственно-властной деятельности органов исполнительной власти - государственное управление, осуществляемое внутри структуры органа исполнительной власти в отношении лиц, с которыми руководитель органа исполнительной власти находится в отношениях организационной (структурной, иерархической) соподчиненности. Эта деятельность также носит подзаконный, исполнительно-распорядительный и правоприменительный характер, но она связана с организацией и осуществлением исполнения, соблюдения и применения законов, подзаконных нормативных правовых актов и ненормативных актов сотрудниками аппарата органа исполнительной власти. Такая деятельность практикуется в структуре каждого органа исполнительной власти и между соподчиненными органами исполнительной власти в целях организации и обеспечения надлежащей реализации органом исполнительной власти полномочий, отнесенных к первому виду государственно-властной деятельности органов исполнительной власти. Объектом властного воздействия при осуществлении государственного управления в органе исполнительной власти является поведение лиц, входящих в структуру данного органа¹¹.

Аналогично подразделяются и полномочия Президента России. К первой группе относятся его функции, связанные, например, со статусом главы государства, с формированием структуры и системы федеральных органов исполнительной власти, назначением федеральных судей, роспуском Государственной Думы Федерального Собрания России, а также иные полномочия, указанные в Основном законе страны. Эта группа полномочий осуществляется непосредственно Президентом РФ, но обеспечивается Администрацией Президента России. Ко второй группе полномочий, осуществляемых в Администрации Президента, относятся государственно-управленческие функции по организации ее функционирования и управления в государственных органах. Следовательно, помимо подзаконной деятельности, осуществляемой в каждом государственном органе в виде государственного управления, а также при осуществлении органами исполнительной власти функций и реализации полномочий этой ветви власти, подзаконную неуправленческую (адресованную неподчиненным лицам) деятельность организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера осуществляют Президент России, а также иные государственные органы.

Данные виды деятельности имеют сходные черты: являются подзаконными, организационными, распорядительными  и правоприменитель-ными; носят государственно-властный характер; осуществляются с использованием аналогичных методов государственно-властного воздействия; преследуют единую цель - достижение государственно значимого результата. Однако имеются и принципиальные отличия. Государственное управление осуществляется только в отношении организационно подчиненных лиц - в рамках структуры одного государственного органа или в отношении подчиненного этому органу лица, не входящего в его структуру. Его результат состоит в обеспечении надлежащего исполнения этим государственным органом неуправленческих полномочий, реализуемых вне структуры этого органа и не в отношении подчиненных этому органу лиц. Властная деятельность государственных органов, не относящихся к ветвям государственной власти, осуществляемая ими в отношении лиц, не находящихся с ними в отношениях организационной соподчиненности и служебной зависимости, также не является управленческой, но носит подзаконный регулятивный, организационный, правоустановительный и правоприменительный, контрольно-надзорный характер.

Родовым понятием по отношению к подзаконной государственно-властной деятельности вообще и государственному управлению в частности выступает понятие «государственное администрирование», под которым понимается нормативно урегулированная подзаконная властная деятельность органов государственного управления и иных государственных органов по осуществлению установленных объемов полномочий организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера в целях осуществления государственных функций и достижения государственно значимого результата во всех сферах жизни и деятельности общества и государства. На основании этого конкретизируется, что государственное управление представляет собой вид государственного администрирования, осуществляемого уполномоченным лицом в рамках структуры государствен-ного органа в отношении лиц, находящихся с ним в отношениях органи-зационной (структурной, служебной) подчиненности, в целях обеспечения надлежащего функционирования структуры государственного органа и орга-низационно подчиненных ему лиц¹². Отсюда вид государственного админи-стрирования, осуществляемого органом исполнительной власти в отношении лиц, не находящихся с ним в отношениях организационной (структурной, служебной) подчиненности, в целях осуществления государственных функций организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменитель-ного характера в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах жизни и деятельности общества, предстает как реализа-ция исполнительной власти.

В свою очередь вид  государственного администрирования, осуществляемого государственным  органом, не относящимся к ветвям государственной власти, в отношении  лиц, не находящихся с субъектом  воздействия в отношениях организационной  подчиненности, в целях осуществления задач и функций, установленных законодательством России, выступает как подзаконное неуправленческое воздействие¹³. Целесообразно, с нашей точки зрения, установить понятие административной власти, объединив в нем урегулированную возможность и способность оказания субъектом государственного администрирования подзаконного властного воздействия на объект государственного администрирования, в результате которого поведение последнего определяется оказанным на него воздействием.

Итак, государственное управление – это деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплоще-нию выработанного на основе соответствующих процедур политического курса. Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется с одной стороны политической деятельности, а с другой стороны - деятельности по формулированию политического курса.

2. Соотношение государственного  управления с другими видами государственной деятельности

В теории государственного управления существует три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления¹⁴: правовой подход; политический подход; менеджеристский (управленческий) подход.

Согласно правовому  подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.

Согласно политическому  подходу, основной задачей государственного управления - является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.

Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в измеримой  форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государствен-ный менеджмент» в качестве синонима «государственное управления».

Общей для всех трёх подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам¹⁵:

• следования принципу верховенству права (правовой подход);
• следования воле народа (политический подход);
• следования цели получения нужного социально-экономического результат (менеджеристский подход).

Оценка того, насколько  эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных разные показатели качества государственного управления.

Для того, чтобы всесторонне уяснить  вопрос соотношения государственного управления с иными видами государственной  деятельности, необходимо принять во внимание, что управлением далеко не исчерпывается вся деятельность государства. Каждое государство не только управляет, но также издает законы и отправляет правосудие. Административная деятельность, стало быть, является лишь одним видом или формой государственной деятельности. От законодательной и судебной деятельности она заметно отличается как своим содержанием, так и теми формами, в которых проявляется, и теми органами, от которых исходит. Так, содержание и сущность законодательной деятельности государства состоит в установлении таких общих юридических правил, которым обязаны повиноваться не только граждане, но и все должностные лица и учреждения, не исключая самих законодательных органов. Правда, эти органы могут заменить все старые законы новыми, но, пока старые законы действуют их требованиям должны подчиняться и законодательные органы.

Иной характер носит судебная деятельность государства. Отправляя правосудие, государство стремится лишь к  тому, чтобы существующие законы всеми  соблюдались и чтобы лица, виновные в преступном нарушении их, подвергались установленным наказаниям. Отправляя правосудие, государство но создает новых законов, а применяет только уже изданные законы в случае правонарушений. И в том случае, когда совершено преступление, и тогда, когда возник гражданский спор, суд стремится подвести данный случай под надлежащие статьи уголовного или гражданского уложения и постановить на их основании соответствующий приговор. Таким образом, назначением и содержанием правосудия является охрана правового порядка от разного рода нарушений.

Гораздо шире и сложнее содержание административной деятельности государства. В отличие от правосудия задачей государственного управления является удовлетворение всех тех нужд народа и составляющих его общественных классов, какие только признаются в данный момент задачами государства. В этом отношении административная деятельность тесно примыкает к законодательной, которая также стремится к удовлетворению нужд государства. Но административная деятельность идет в этом направлении дальше и ближе соприкасается с действительной жизнью, чем деятельность законодательных органов. Эти последние лишь намечают, какие нужды государства должны быть удовлетворены, ассигнуют необходимые для этого средства, издают соответствующие законы, поручают удовлетворение намеченных нужд административным органам, определяя их взаимные отношения, права и обязанности. Но всего этого недостаточно для удовлетворения нужд государства.

Как бы обстоятельны и совершенны законы ни были, удовлетворить непосредственно  какую-либо нужду государства, например, потребность в медицинской помощи или в народном образовании, они не в состоянии. Для этого необходимо провести законы в жизнь и не только наметить, но и осуществить желаемую реформу. А для этого, в свою очередь, необходимо, чтобы были назначены или выбраны соответствующие органы, которые позаботились бы о создании необходимых учреждений (напр., больниц, школ), пригласили бы нужных специалистов (врачей, учителей) и следили бы за тем, чтобы созданные учреждения и приглашенные служащие отвечали бы своему назначению. Вот эта-то деятельность, осуществляющая предначертания законодательных органов и направленная к непосредственному удовлетворению нужд и потребностей государства, и составляет содержание государственного управления¹⁶.

Помимо своего содержания административная деятельность отличается от законодательной и судебной еще тем, что осуществляется особыми органами в особых формах. Законодательная деятельность осуществляется особыми специальными органами - в конституционных государствах, например, парламентом совместно с монархом или президентом республики. Проявляется названная деятельность в издаваемых законах. Отправление правосудия также осуществляется особыми органами - гражданскими и уголовными судами и проявляется в судебных приговорах.

Наоборот, административная деятельность осуществляется самыми разнообразными органами и проявляется в не менее разнообразных формах. Так, среди административных органов имеются и единоличные и состоящие из многих лиц коллегиальные органы. Среди этих последних некоторые органы носят бюрократический характер, т.е. состоят из назначаемых правительством. лиц и организованы так, что вся полнота власти предоставлена одному лицу, остальные же члены являются чисто совещательными или исполнительными органами. Но, наряду с бюрократическими органами значительная доля административной деятельности осуществляется в современных государствах органами самоуправления - земскими, городскими и общинными учреждениями¹⁷.

Столь же многочисленны  и разнообразны формы административной деятельности. Прежде всего, администрация для выполнения возложенных на нее задач прибегает к тем же приемам и средствам, какими пользуются и частные лица при ведении своих дел. При эксплуатации, например, казенных лесов, земель, горных богатств и т. п. администрация ведет хозяйство так же, как и частные предприниматели, нанимая рабочих, заключая с купцами и подрядчиками разного рода договоры и сделки. К таким же частноправовым действиям прибегает администрация и при постройке школ, больниц, сооружений путей сообщения и т.п. Но некоторые задачи государства столь велики и сложны, что разрешить их путем частных соглашений с отдельными лицами немыслимо.