Автор работы: Пользователь скрыл имя, 14 Декабря 2012 в 23:30, доклад
Миграционные процессы в Российской Федерации и за ее пределами возникли практически со времени появления человека на свет. Согласно традиционной точке зрения на данное явление, люди покидали насиженные места и, не смотря на трудности, пересекают границы в поисках лучшей жизни.
Миграционные процессы в Российской Федерации и за ее пределами возникли практически со времени появления человека на свет. Согласно традиционной точке зрения на данное явление, люди покидали насиженные места и, не смотря на трудности, пересекают границы в поисках лучшей жизни. В первом случае это может быть связано с потребностью жизнеобеспечения при динамичном росте численности населения, а в другом случае, это связывается со страхом перед более сильными и агрессивными соседями. На основе движущей силы смену места жительства можно объяснить поиском личной экономической выгоды и обеспечением собственной безопасности. В исторической ретроспективе миграционная ситуация в Российской Федерации может быть охарактеризована двумя основными доминантами:
Рассмотрев достаточно широкий круг исторических документов, нормативных и законодательных актов, можно провести анализ образа контроля над процессами, который осуществлялся в России и за ее пределами ранее. Это даст возможность расширить представление о динамике переселенческих процессов, а также наметить пути исследования и обработки данных.
Как и в настоящее время, начиная еще с 945 года, за переселенцами проводилось наблюдение, составлялись все документы, которые были необходимы для отчета, - доклады, циркуляры, возникала служебная переписка, сметы, планы, прошения, т.е. велось серьезное делопроизводство. Из сохранившихся архивных данных становится ясно, каким образом в то время организовывался выезд людей с постоянных мест проживания, что являлось их путевым довольствием (раньше предусматривалась подобная мера), медицинская помощь, контроль смертности в пути, обустройство на местах, как были построены отношения мигрантов с местной администрацией.
Зарождение первых звеньев учета и документирования на Руси, согласно свидетельствам Лаврентьевской летописи, относится к 945 году. Княжеская администрация выдавала купцам, которые занимались заграничной торговлей, грамоты, обозначавшие их корабли. Именно киевские и новгородские княжества положили начало учета населения. Данный учет проводился с фискальными целями, т.е. для обложения податями. Помимо этого, на территории Древнерусского государства устанавливалось требование «знатока» - для каждого, не принадлежавшего к общине человека, требовалось поручительство за него одного из членов общины. Со второй половины XIII века, в период существования монголо-татарского игра, проводились учеты населения в отдельных русских княжествах для определения размеров дани. Подобные же цели преследовали и учеты на территории Закавказья в 70-х годах XIII века. Помимо количественного учета населения обращалось внимание и на проблемы его документирования. Например, в конце XIII века в Новгороде лицам, которые выезжали в другие государства, и приезжавшим иностранцам выдавались «проезжие грамоты», являющиеся своеобразным удостоверением их личности и в то же время позволяли местным властям контролировать их поведение.
В соответствии с Судебником 1497 года круг лиц, которые могли выдавать отпускные холопам, был ограничен. Их было решено выдавать только по боярскому приговору или по решению наместников с боярским судом. За оформление отпускных в столичных учреждениях и на местах следовали разнообразные виды вознаграждения (за написание грамоты, за подпись, прикладывание печати). В виду этого в начале XVI века был отмечен всплеск насильственных преступлений, значительный рост которых был осуществлен сбежавшими холопами и крестьянами. Нормами Судебника 1550 года у холоповладельцев было отобрано право выдавать собственноручные отпускные, которые не были бы оформлены в наместническом суде. Помимо этого, создание централизованного государства приводило к централизации делопроизводства и усилении роли государства в решении социальных вопросов.
Соборным Уложением 1649 года, который устанавливал полное закрепощение крестьян, была предусмотрена выдача отпускных грамот «дочерям, девкам и вдовам», которым вотчинники и помещики разрешали выходить замуж в другие землевладения. При всем многообразии документов, свидетельствующих об освобождении крестьян и холопов (записи в переписных книгах, в духовных, купчих и прочих грамотах) отпускные оставались основными документами, удостоверяющими личность отпущенного на волю человека. Одновременно совершенствовался порядок выдачи проезжих грамот. Соборным Уложением 1649 года устанавливалась «свободная и обязательная выдача проезжих грамот тем, кто ехал в другие мирные с Московским государства для торгового промысла или иного какого своего дела». Челобитные на выдачу таких грамот следовало подавать - в Москве на имя царя, в других городах - воеводам... За проезд в другое государство без проезжей грамоты предусматривалось наказание кнутом, а за переход границы с целью государственной измены - смертная казнь. Иноземные купцы могли ездить по территории Российского государства лишь при наличии у них проезжей грамоты, выданной в Посольском приказе. Совершенствуя выдачу проезжих грамот, царское правительство, с одной стороны, поощряло внешние экономические связи, с другой - обеспечивало государственную безопасность. Таким образом, Соборное Уложение 1649 года впервые законодательно закрепило требование удостоверения личности.
Во второй половине XVII века возникает острая проблема удержания крестьян на постоянном месте жительства. Для отыскания самовольно ушедших крестьян и холопов, возвращения их на прежнее место жительство, где они значились в соответствии с перепесными книгами, к законным владельцам, власти стали назначать специальных сыщиков. В это же время был введен специальный учет крепостных крестьян и бобылей, которых обязывали регистрироваться в Поместном приказе. Для вольных людей, приходящих в города на заработки, в том числе артелями, в конце XVII века была обязательной поручная запись и регистрация в управленческих учреждениях (в Москве в Земском приказе). Без такого оформления проживание и работа в столице запрещались. Наказом 1683 года устанавливалось двойное взыскание «зажилых денег» за дезертирство и массовые уходы крестьян и работных людей. Иностранцы уже не могли без особых «жалованных грамот» находиться в России и разъезжать по ее территории. Таким образом были приняты соответствующие меры по упорядочению передвижения русских подданных по территории России.
Система учета населения и контроля за его передвижением зародившаяся в раннефеодальных условиях древнерусского государства, развивалась по мере формирования крепостничества, развития внутренней и внешней торговли, роста и расширения социальной напряженности, развития международных связей страны. Её совершенствование происходит в позднефеодальном государстве, когда отмеченные процессы достигают апогея, но сохраняется средневековый характер форм и методов властно-управленческой деятельности. Постоянные, тяжелые кровопролитные войны, массовые мобилизации в армию и на флот, на принудительные работы по строительству городов, промышленных предприятий, портов и судов, на обслуживание заводов и мануфактур, а также непосильные налоги, государственные и частные повинности в первой четверти XVIII века порождали дезертирство, массовые самовольные уходы крестьян и работных людей. Борьба с этим явлением постоянно ужесточалась. Введенный запрет на передвижение российского населения без специальных «проезжих», «прохожих», «покормежных», «пропускных» писем оказывался неэффективным. В этот период времени появляются новые документы, удостоверяющие личность гражданина, а жесткий контроль государства за передвижением населения привел к созданию паспортной системы. Купцам, как и прежде, выдавались проезжие грамоты. Военнослужащим, временно отпущенным со службы, выдавались «письменные отпуска», а уволенным со службы – «абшиды». Четкого различия между этими документами не делалось, для их названия уже в Артикуле воинском 1715 года как альтернативное употреблялось слово «ПАС» (от французского - PASSE - проход, пропуск). Документом, удостоверяющим личность иностранцев, прибывших в Россию, а также отъезжавших заграницу русских подданных, становится «пашпорт», иногда называемый также – «пас». Для выдачи паспорта россиянину, состоявшему на службе, следовало представлять абшид, подписанный президентом соответствующей коллегии. Заграничные паспорта выдавались в Коллегии иностранных дел. Основным государственным органом, который вел учет населения и контролировал его передвижение, стала полиция, для которой паспортное дело было одним из важнейших в ее многопрофильной деятельности. Созданная паспортная система постоянно использовалась для обеспечения сбора налогов и рекрутства. Первые документы - паспорта - фактически без существенных изменений просуществовали вплоть до февральской буржуазно-демократической революции 1917 года. Паспортная система абсолютистского государства суживала возможности передвижения населения.
Указ 1803 года установил «печатные» паспорта (вместо рукописных) для купцов, мещан и крестьян с целью борьбы с использованием фальшивых паспортов и участившимися случаями бегства крестьян. Домовладельцам по-прежнему вменялось в обязанность своевременно сообщать в полицию обо всех лицах, приезжающих в Санкт-Петербург и другие крупные города России и вселять в дома только при наличии паспортов. С начала 30-х годов и до конца XIX века основным законом, определяющим права и обязанности полиции по осуществлению паспортного режима в империи, являлся Устав о паспортах и беглых. Главное правило Устава (ст. 1) гласило, что никто не может отлучаться от места постоянного жительства без узаконенного вида или паспорта. Не служившие на государственной службе дворяне могли не иметь паспортов, для них документом являлась грамота на дворянское достоинство. В случае задержания лица с просроченным паспортом полиция, подвергнув задержанного в административном порядке аресту на двое-трое суток, высылала его к месту прописки. Если задержанный не имел узаконенного вида на жительство и ему не удавалось удостоверить свою личность, то с ним поступали как с бродягой. В дореволюционной России бродяжничество квалифицировалось как уголовное преступление и каралось ссылкой в Сибирь «на водворение» (ст. 950 Уложения о наказаниях). В соответствии с Уложением о наказаниях лицам, находящимся под надзором полиции или общества, выдавались паспорта, в которых делалась отметка об их судимости и указывались места, в которых ранее судимый не имел права появляться. В таком виде на жительство представлялся особый знак о судимости. В Положении о паспортах 1812 года был подробно регламентирован порядок получения паспортов крестьянами, отлучающимися для торговли или работы в другие местности.
С 1809 года в Санкт-Петербурге и с 1816 года в Москве в составе городской полиции учреждаются адресные конторы. Все лица, работающие по найму в столицах, обязаны были зарегистрироваться в адресной конторе и получить там Пресный билет. Однако принимаемые меры были неэффективны, поскольку под воздействием развивавшихся капиталистических отношений феодальный строй России переживал глубокий кризис, который носил всеобщий характер, охватывал как экономическую, так и политическую жизнь страны. Стремясь задержать объективный ход исторического развития, сохранить незыблемость своего господства, царизм пошел на отмену крепостного права Российской империи. Отмена крепостного права в 1861 году обусловила необходимость реформ паспортной системы. Крестьяне получили личную свободу и вышли из-под надзора помещика.
Для выработки предложений по усовершенствованию паспортной системы в 1869 году была учреждена паспортная комиссия под председательством статс-секретаря Сольского, однако, предложения этой и создаваемых позднее комиссий были реализованы только в 1895 году. В 70-е и 80-е годы XIX столетия в связи с ростом революционного движения в России усилился надзор полиции за населением. Государственный Совет 8 июня 1894 года утвердил последнее Положение о видах на жительство в Царской России, которое также усилило роль паспорта как средства полицейского надзора. С 1 января 1895 года в соответствии с Положением о видах на жительство началась выдача новых по форме документов. Вид на жительство удостоверял личность, служил средством контроля за передвижением из одной местности в другую, обеспечивал общий учет податных людей и контроль за сбором недоимок. Особого дохода от паспортизации страна не имела. В 1895 году доходы государства от выдачи видов на жительство составили несколько миллионов рублей. С 1897 года виды на жительство стали выдаваться бесплатно. Следует отметить, что впервые в России паспорта получили фискальное значение в 1763 году, когда было установлено взимание денежных сборов: с паспортов, выдаваемых на один год, десять копеек, двухгодовых - пятьдесят копеек, трехгодовых - один рубль. Положение 1894 года, сохраняя основные принципы действующей паспортной системы, ввело ряд новых правил. В соответствии со специальной инструкцией МВД, в случае нахождения лица вне места своего постоянного проживания без паспорта, полиция выдавала ему на срок до шести месяцев свидетельство и предлагала вернуться к постоянному месту жительства. Если это требование не выполнялось, то полиция препровождала нарушителя принудительно. Отменялась уголовная ответственность за нарушение паспортного режима. По Закону 1894 года особый (красный) знак не проставлялся, а «волчьи паспорта», как окрестил их народ, заменялись после окончания надзора на новые, без отметки о судимости. Однако эта замена могла быть произведена только с разрешения губернского начальства. Введение с 1895 года новой, менее жесткой паспортной системы, вытекало из требований жизни и отвечало, прежде всего, основным тенденциям экономическим тенденциям государства. Либерализация паспортного режима и усиление миграции населения с неизбежностью вели к возрастанию нагрузки на малочисленные территориальные органы полиции.
Принятое Положение 1895 года разделило все население империи на две группы. К первой относились дворяне, офицеры, почетные граждане, купцы и разночинцы. Им выдавались бессрочные паспортные книжки. Ко второй - мещане, ремесленники и сельские обыватели, то есть люди податных сословий. Для второй группы предусматривалось три вида на жительство:
- паспортные книжки (выдавались на пять лет при условии отсутствия задолженностей по сборам и платежам. В них указывался годовой размер сборов. Полиция отбирала паспорта у тех, если их владельцы не уплачивали установочный сбор в срок);
- паспорта (выдавались на срок до одного года независимо от наличия недоимок и согласия других лиц);
- бесплатные виды на отлучку (выдавались на срок до одного года пострадавшим от неурожая, пожара, наводнения). Они могли быть выданы и лицам моложе восемнадцати лет.
На основании утвержденного положения от 5 июня 1895 года была проведена первая всеобщая перепись населения Российской империи. Первая и единственная всеобщая перепись населения Российской империи проводилась по состоянию на 9 февраля (28 января) 1897 года. В основе ее организации и программы был проект Семенова-Тян-Шанского. Учитывались три категории населения: наличное, постоянное (оседлое) и приписное. Перепись была проведена по принципу однодневной. По мнению исследователей, она считается наиболее достоверной о численности населения страны. Учета эмиграции Россия не вела и о ней можно судить только по иностранным источникам. В отношении же выезжающих за границу сохранились некоторые статистические сведения, которые позволяют дать количественную характеристику деятельности полиции Российской империи в этом направлении. В 1867 году в Санкт-Петербурге более пяти тысяч русских подданных получили паспорта для выезда заграницы. В этом же году в столице империи было прописано 12.375 иностранцев из 49-ти государств. В 1885 году из России выехало 921,6 тысячи человек, а въехало более одного миллиона. Иностранцы стремились в Россию. На сто выехавших в 1885 году приходилось 122 въехавших иностранца. В последующие годы миграция из России постоянно увеличивалась. Существовавший в дореволюционной России порядок выезда подданных заграницу был аналогичен порядку в европейских государствах и обеспечивал весьма широкую, хотя и контролируемую свободу передвижения.
В период первой мировой войны (1914-1918 гг.) Российское правительство ввело некоторые ограничения о выдаче паспортов, связанные с военными условиями. Пришедшее к власти в 1917 году буржуазное временное правительство отменило эти ограничения. Других изменений в регулировании паспортного режима оно не внесло, и Положение о видах на жительство 1894 года продолжало действовать до Великой Октябрьской социалистической революции (7 ноября 1917 года). После революции процесс учета и миграции населения России был сложным и длительным. 10 ноября 1917 года Декрет ВЦИК и СНК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» ликвидировал все сословные привилегии и ограничения и провозгласил равенство советских граждан. Это коренным образом изменило паспортный режим в стране. Крушение Российской империи, революционные потрясения, мировая и гражданская войны вызвали перемещения больших масс населения, в том числе бывших военнообязанных, появление беженцев и эмигрантов. Для решения этих вопросов в составе НКВД РСФСР, комиссариатов по внутренним делам и исполкомов на местах были созданы иностранные отделы. Они совместно с Народным комиссариатом иностранных дел РСФСР вели работу по обеспечению учета и перемещению в свои страны указанных категорий граждан. Координировало эту деятельность Центральное эвакуационное управление (Центрэвак) при СНК РСФСР. В этот же период НКВД РСФСР и НКИД РСФСР издали нормативные акты, регулирующие вопросы въезда в Россию и выезда за границу. В их числе;