Исторические предпосылки становления современной миграционной политики и миграционной службы в Российской Федерации

- Приказ НКВД РСФСР  № 89 (ноябрь, 1917 год) «О выезде  за границу граждан воюющих с нами стран с места их постоянного жительства»;

- Приказ НКИД РСФСР  (январь, 1918 год) «О правилах въезда  в Россию из-за границы русских  граждан»;

- Циркулярное письмо  НКИД РСФСР № 91 (январь, 1918 год)  «Правила въезда в Россию»  и другие.

Устанавливаемый порядок въезда-выезда сводился к обязательному получению всеми русскими иностранными гражданами специального разрешения (визы) на каждую поездку. Своеобразно развивалась паспортная система в России в первые годы после Октябрьской революции. Совнарком РСФСР 5 октября 1918 года принял Декрет «О Трудовых книжках для нетрудящихся». Целью Декрета были осуществление принципа всеобщей обязанности трудиться, привлечение к труду нетрудящихся. Трудовые книжки были не только средством контроля за выполнением трудовых повинностей нетрудящимися элементами, но и единственным документом для них, удостоверяющим личность.

Выдача трудовых книжек, справок, свидетельств и других документов в соответствии с Инструкцией  НКВД и НКЮ РСФСР от 12 октября 1918 года «Об организации советской рабоче-крестьянской милиции» возлагалось на милицию, а общее руководство этой работой осуществляли подотделы отделов управлений исполкомов. В период гражданской воины в России встал вопрос о едином документировании всех российских граждан. Первой такой попыткой была Инструкция о порядке выдачи паспортов и временных свидетельств, объявленных приказом Главного Управления Советской рабоче-крестьянской милиции НКВД от 1 ноября 1920 года. Исключительное право выдачи паспортов и временных свидетельств возлагалось на уездно-городские и уездные управления милиции. Всем другим учреждениям запрещалась выдача подобных документов. Виды на жительство, выданные другими учреждениями, считались недействительными и подлежали замене на паспорта. В паспортах образца 1920 года вносились сведения о служебном, общественном и семейном положении. Особая отметка делалась в паспортах лиц, лишенных избирательного права в соответствии со статьей 65 Конституции РСФСР 1918 года. Паспорта выдавались лишь лицам, желавшим их получить. Однако экономические и политические условия не позволили в те годы ввести единый документ для всех граждан России. Наряду с Трудовыми книжками продолжали функционировать старые паспорта и виды на жительство.

После окончания гражданской  войны разнообразие документов, удостоверяющих личность гражданина, являлось серьезным  препятствием для осуществления  гражданами своих прав во взаимоотношениях с государственными органами, учреждениями и частными лицами. Для персонального учета населения требовался единый, удостоверяющий личность документ. Нельзя не учитывать и того обстоятельства, что в 1922 году ВЦИК утвердил Гражданский кодекс РСФСР, согласно которому каждый гражданин имел право свободно передвигаться по территории РСФСР, выбирать не запрещенные законом занятия и профессии. В целях урегулирования создавшегося положения в НКВД РСФСР в 1922 году и начале 1923 года разрабатывались проекты положений об удостоверениях личности. 20 июня 1923 года был принят Декрет ВЦИК и СНК РСФСР «Об удостоверении личности», который юридически оформил слом старой дореволюционной паспортной системы. Все прежние документы, дающие право на передвижение, аннулировались, и с 1 января 1924 года вводились удостоверения личности. Они содержали в себе следующие сведения: фамилия, имя, отчество владельца; год, месяц и число рождения; место постоянного жительства; род занятий (основная профессия); отношения к отбыванию воинской повинности; семейное положение; перечень несовершеннолетних детей, внесенных в документ родителей. В отступление от общего правила на несовершеннолетних в возрасте от 12-ти до 16-ти лет могли быть выданы отдельные удостоверения личности, но только по просьбе родителей или заменяющих их лиц, а при отсутствии родителей - по просьбе самих несовершеннолетних. Удостоверение личности выдавались на три года. По желанию получателя в документе могла быть наклеена фотокарточка. Как видно из Декрета, получение удостоверение личности являлось не обязанностью, а правом граждан. Отсутствие у граждан такого документа не влекло никаких правовых последствий. Опыт РСФСР по введению удостоверений личности был заимствован другими союзными республиками. В дополнение к Декрету ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июня 1923 года «Об удостоверениях личности» 26 апреля 1925 года было принято Постановление СНК РСФСР «О прописке граждан в городских поселениях». Таким образом, начиная с 1925 года «институт прописки» стал неотъемлемой частью паспортного режима советского общества. Следует заметить, что еще до принятия республиканских актов об удостоверении личности, введение прописки в ряде регионов страны местные органы власти вводили (1920 год) временные удостоверения личности и устанавливали прописку граждан. Основанием для прописки мог быть любой документ (удостоверение личности, актовая запись о рождении, расчетная книжка или любой документ с места работы, членский билет профсоюза). Прописка могла быть осуществлена и при отсутствии документа - по письменному заявлению прибывшего. Наркомату внутренних дел РСФСР было поручено подготовить Инструкцию по применению Постановления СНК РСФСР от 26 апреля 1925 года «О прописке граждан в городских поселениях». Организация прописки населения еще более расширила возможности адресно-справочной работы. В связи с этим циркуляром НКВД от 11 ноября 1926 года было объявлено новое Положение об адресных бюро и адресных столах в РСФСР. С принятие данного Положения в основном завершилось становление адресных бюро. 5 июня 1925 года Президиум ЦИК СССР своим постановлением утвердил «Положение о въезде в СССР и выезде из СССР» - это первый правовой акт, регулирующий вопросы выезда и въезда в общесоюзном масштабе.

К функциям органов милиции  по осуществлению паспортной системы  были отнесены:

- выдача, обмен и изъятие (прием) паспортов;

- осуществление прописки  и выписки;

- выдача гражданам  пропусков и разрешений на  въезд 1 пограничную зону;

- организация адресно-справочной  работы (адресно-розыскной);

- осуществление административного  надзора за соблюдением гражданами и должностными лицами правил паспортного режима;

- проведение массово-разъяснительной  работы среди населения;

- выявление в процессе  паспортной работы лиц, скрывающихся  от органов советской власти.

Осуществление перечисленных  функций составляло сущность организации паспортной работы. Общее руководство работой управления РКМ союзных республик, в том числе и осуществление паспортной системы, было возложено на ГУ РКМ при ОГТУ Союза ССР. На него возлагалось:

а) оперативное руководство  всеми республиканскими и местными аппаратами милиции, выделенными для проведения паспортизации;

б) назначение, смещение всего руководящего состава паспортных аппаратов милиции;

в) издание инструкций и распоряжений, обязательных для  всех республиканских и местных органов милиции по вопросам, связанным с паспортной системой и пропиской паспортов.

При районных и городских  Советах для надзора за соблюдением  законности при выдаче паспортов  были созданы специальные комиссии, которые рассматривали жалобы граждан  на неправильные действия должностных лиц. Следует заметить, что непосредственным поводом к ведению и ужесточению требований паспортной системы в СССР явился резкий скачек уголовной преступности, особенно в крупных городах. Это произошло в результате бурной индустриализации в городах и коллективизации в сельском хозяйстве, нехваткой продовольственных и промышленных товаров. Введение паспортной системы остро поставило вопрос об укреплении паспортных отделов достаточно квалифицированными кадрами. На работу в паспортные отделы милиции направлялись выпускники учебных заведений системы НКВД СССР, других учебных заведений, мобилизовывались активисты предприятий и учреждений. Введенная в 1932 году единая паспортная система в последующие годы изменялась и совершенствовалась в интересах укрепления государства, улучшения обслуживания населения. Заметным этапом в истории формирования и деятельности паспортно-визовой службы явилось постановление СНК СССР от 4 октября 1935 года «О передаче в ведение НКВД и его местных органов иностранных отделов и столов исполнительных комитетов», которые до этого времени подчинялись органам ОГПУ. На основе Постановления СНК СССР от 4 октября 1935 года в Главном управлении милиции, управлениях милиции республик, краев и областей были созданы отделы, отделения и группы виз и регистрации иностранцев (ОВиР). Эти структуры работали в течение 30-х и 40-х годов самостоятельно. В дальнейшем они неоднократно объединялись с паспортными аппаратами органов милиции в единые структурные подразделения и выделялись из них. Для улучшения идентификации гражданина СССР с октября 1937 года в паспорта стали наклеивать фотографическую карточку, второй экземпляр которой хранился в милиции по месту выдачи документа. Во избежание подделок ГУМ ввело специальные чернила для заполнения бланков паспортов и спец. мастику для печатей, штампы по креплению фотокарточек. Кроме того, периодически рассылало во все отделения милиции оперативно-методические ориентировки о способах распознания поддельных документов. В тех случаях, когда при получении паспортов предъявлялись свидетельства о рождении из других областей и республик, милицию обязывали предварительно запрашивать пункты выдачи свидетельств, чтобы последние подтвердил подлинность документов. С 8 августа 1936 года в паспортах бывших заключенных «лишенцев» и «перебежчиков» (перешедших границу СССР «самовольно») делалась отметка следующего содержания «Выдан на основании пункта 11 Постановления СНК СССР за № 861 от 28 апреля 1933 года».

Великая Отечественная  война (1941-1945 гг.) потребовала от советской милиции дополнительных усилий по поддержанию паспортного режима в стране. Циркуляр НКВД СССР № 171 от 17 июля 1941 года предписывал наркомам внутренних дел республик и начальникам Управлений НКВД краев и областей следующий порядок документирования граждан, прибывающих без паспортов в тыл в связи с военными событиями: в случае утраты всех документов, проводить тщательный допрос и перепроверять все показания. После этого выдавать справку с анкетными данными (со слов). Данная справка не могла служить удостоверением личности владельца, но облегчала ему временную прописку и устройство на работу. Этот циркуляр был отменен только в 1949 году. С первых дней войны вся деятельность милиции, ее служб и подразделений существенно изменилась и расширилась и была приспособлена к условиям военного времени. Одним из важных средств укрепления советского тыла, охраны общественного порядка и борьбы с преступностью была паспортная система. Так, 9 августа 1941 года постановлением СНК СССР было утверждено Положение о прописке граждан, эвакуированных из прифронтовой полосы. Все эвакуированные, прибывшие на место расселения, как в организованном, так и в индивидуальном порядке, были обязаны прописать свои паспорта в милиции в течение 24 часов. Учитывая, что вместе с эвакуированным населением в глубь страны устремились и преступные элементы, которые пытались скрыться от органов власти, НКВД СССР в сентябре 1941 года установил обязательную личную явку в милицию граждан для получения разрешения на прописку. Расширение задач паспортных аппаратов в условиях войны вызвало к жизни новые организационные формы по их выполнению. Приказом НКВД СССР от 5 июня 1942 года в штаты паспортных отделов управлений милиции были введены должности инспекторов-экспертов, на которых возлагалось:

а) исследование и дача заключений по выявленным фактам подделок паспортов, поступающих из милиции;

б) проверка паспортов  лиц, допускаемых к особо важным государственным документам, а также  к работе на предприятиях и в учреждениях, имеющих оборонное значение;

в) проверка хранения бланков  паспортов в милиции т.д.

Достоверные данные о  численности, составе и размещении населения служили основой государственного управления, планирования экономического и социального развития. В 1952 году был организован паспортно-регистрационный отдел (ПРО), утверждены его структура и штаты. А 21 октября 1953 года Постановлением Совета Министров СССР утверждено новое Положение о паспортах. Положение устанавливало единый для СССР образец паспорта с текстом на русском языке и языке соответствующей союзной или автономной республики. Вместо выдававшихся ранее в большинстве случаев пятилетних паспортов устанавливались бессрочные, десятилетние, пятилетние и краткосрочные. В 1955 году введено в действие Положение о паспортно-регистрационном отделе. На этот отдел возлагались следующие функции:

а) организация и руководство  всей деятельностью работы по проведению в жизнь паспортной системы;

б) выдача и обмен паспортов;

в) прописка и выписка  населения;

г) ведение адресно-справочной работы;

д) выявление преступников, разыскиваемых оперативными и судебно-следственными  органами;

е) выявление и удаление из местности с особым паспортным режимом лиц, подпадающих под  паспортные ограничения;

ж) выдача гражданам пропусков  на въезд в запретную пограничную зону;

и) регистрация актов  гражданского состояния (рождений, смертей, браков, разводов, усыновления и  т.д.).

Паспортно-регистрационный  отдел, кроме того, оказывал практическую помощь паспортным аппаратам на местах, командируя туда своих работников, разрабатывал и предъявлял руководству ГУМ проекты приказов и других руководящих документов по осуществлению паспортной системы и регистрации актов гражданского состояния; обеспечивал милицию бланками паспортов, свидетельствами регистрации актов гражданского состояния, пропусками и т.д.; вел учет разыскиваемых и принимал меры по заявлениям и жалобам граждан, поступающим в отдел; решал кадровые вопросы. В целях активизации адресно-справочной работы, повышения ее уровня - вместо кустовых адресных бюро в большинстве управлений милиции были созданы единые республиканские, краевые, областные адресные бюро. 19 июля 1959 года Совет Министров утвердил Положение въезда в СССР и выезда за границу. Это Положение было дополнено перечнем лиц, которым выдавались дипломатические и служебные паспорта, а также разрешался въезд и выезд не только по заграничным паспортам, но и по документам их заменяющим (удостоверениям и внутренним паспортам). В последующий период для зарубежных поездок в дружественные страны по служебным и частным делам вводились специальные удостоверения (серии «АВ» и «НЖ»), совершались безвизовые поездки по внутренним паспортам СССР со специальным вкладышем.

22 сентября 1970 года Совет Министров  СССР утвердил новое Положение  о въезде в СССР и выезде  из СССР, в которое были внесены существенные изменения и дополнения. Впервые в законодательной практике страны были определены основания отказа гражданам о выдаче разрешения на выезд за границу по частным делам. ЦК КПСС и Совет Министров СССР в августе 1974 года рассмотрели вопрос «О мерах по дальнейшему совершенствованию паспортной системы в СССР», а 28 августа 1974 года Совет Министров СССР утвердил новое Положение «О паспортной системе в СССР». Данное Положение установило единый для всего населения страны порядок, предусматривающий обязанность иметь паспорт всем гражданам СССР, достигшим шестнадцати лет независимо от места проживания (город или село). Введение всеобщей паспортизации стало главной обязанностью сотрудников всех паспортных аппаратов. Действие нового паспорта не ограничивалось каким-либо сроком.

В 70-х и 80-х годах на формирования и деятельное, паспортно-визовой  службы значительное влияние оказали  участие СССР в Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБЕ - ОБСЕ) и начавшийся процесс перестройки. После подписания Заключительного акта СБСЕ в Хельсинки в 1975 году службой было реализовано Постановление Совета Министров, обязывающее МВД и МИД СССР упростить практику рассмотрения заявлений граждан о выезде и въезде.

Ранее отечественные правовые акты и инструкции, регламентирующие работу паспортной службы, на протяжении десятилетий составлялись без учета международных обязательств, На протяжении девяностых годов страна приводит свое национальное законодательство в полное соответствии с международными обязательствами. С учетом итогов Венской встречи СБСЕ в 1986-1989 гг. были осуществлены дальнейшие изменения в законодательстве и либерализации правил, касающихся порядка выезда и въезда, правил пребывания иностранных граждан. В частности, действующее положение о въезде в СССР и выезде из СССР решением Правительства дополнено открытым разделом о порядке рассмотрения заявлений о выезде из СССР и въезде в СССР по частным делам. С 1987 года были практически отменены все существующие ограничения на выезд из страны во все страны мира, в том числе на постоянное место жительства, за исключением случаев, связанных с безопасностью государства.

В Венском итоговом документе (19 января 1989 года) подробно (в отличие от Хельсинского заключительного акта 1975 года) говорится о гражданских и политических правах, в том числе о религиозных свободах, свободе передвижения, праве на защиту в суде и т.п.¹ Наиболее сложная проблема для России - это осуществить свободное передвижение граждан и выбор места жительства. В настоящее время во многих странах ограничений этого права нет. В исключительных случаях они могут устанавливаться только законом. В СССР с 1925 года существовал порядок прописки, которого нет в других странах. Однако, отказываться от нее не так-то легко, потому что это социальная проблема, которая крепко переплетена с экономическими проблемами. В то же время ее решение имеет большое политическое значение. В процессе строительства правового государства остро обозначилась задача создания гарантий правовой и социальной защищенности человека. 5 сентября 1991 года на съезде народных депутатов СССР была принята Декларация прав и свобод человека. Статья 21 Декларации гласит: «Каждый человек имеет право на свободное передвижение внутри страны, выбор места жительства и места пребывания. Ограничения этого права могут устанавливаться только законом». 22 декабря 1991 года Постановление Верховного Совета РСФСР утвердило Декларацию прав человека и гражданина, где в статье 12-ой закрепляются права граждан на свободное передвижение и выбор жительства. Эти права нашли отражение в Законе Российской Федерации от 25 июня 1993 года «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». В Конституции Российской Федерации (принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) в статье 27 записано: каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин РФ может беспрепятственно возвращаться в РФ. С принятием в 1991 году Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» на паспортно-визовую службу были также возложены обязанности по решению вопросов гражданства.