Конституционно-правовой статус Совета Федерации и его элементы

КУРСОВАЯ РАБОТА ПО ДИСЦИПЛИНЕ «КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО» НА ТЕМУ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

Содержание

Глава I. Конституционно-правовой статус Совета Федерации и его элементы

§1. Порядок формирования Совета Федерации

§2. Полномочия Совета Федерации

§3. Организация деятельности Совета Федерации

Глава II. Значение Совета Федерации в развитии федеративных отношений

§1. Особенности взаимосвязи Совета Федерации с Государственной Думой

§2. Взаимодействие Совета Федерации с Президентом и Правительством.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Актуальность. Согласно Конституции Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.1 Деятельность высших органов государственной власти осуществляется в соответствии с принципом разделения властей и принципами федеративного устройства, к которым относятся: государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.2 Законодательную власть представляет Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации, которое состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Отражая интересы субъектов РФ, верхняя палата получила неофициальный, но вполне заслуженный статус «палаты российских регионов», посредством которой субъекты принимают участие в федеральном законотворчестве и управлении страной. В этом суть федеративной составляющей природы Совета Федерации. Другая ее составляющая в том, что верхняя палата российского парламента есть государственный орган всей Федерации. Ее акты направлены не отдельным субъектам, а всему государству в целом. А вопрос о реальной роли Совета Федерации в системе государственной власти и особенностях совершенствования его статуса в контексте задач укрепления государственности и развития федеративных отношений по-прежнему остаётся насущным. 
      Обзор литературы. Данной проблеме посвящены ряд работ, в частности это труды выдающихся учёных в сфере конституционного права, таких как С.А. Авакьян и С.М. Шахрай, а также председателя Конституционного Суда РФ с 1997 по 2003 М.В. Баглая, академика РАН О.Е. Кутафина, юриста-публициста Симоняна Г.Р и других. 
          Целью нашего исследования является определение конституционно-правового статуса верхней палаты парламента РФ.  
            Для достижения данной цели требуется решение следующих задач: 
- установить понятие конституционно-правового статуса Совета Федерации и выявить его составляющие части; 
- анализ функций Совета Федерации; 
- изучение действующего порядка формирования Совета Федерации; 
- исследование механизма взаимодействия Совета Федерации с Государственной Думой, с Президентом РФ и Правительством РФ. 
           Методология. Для написания настоящей работы применялись методы компаративного анализа, описания и обобщения нормативно-правовой базы, а также монографических публикаций и статей. 
         Структура работы состоит из введения, основной части: двух глав, первая из которых содержит три параграфа, а вторая – два и заключения, включающего основные выводы по теме.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава I. Конституционно-правовой статус Совета Федерации и его элементы 
§1. Порядок формирования Совета Федерации

Исторически двухпалатная структура парламента возникла в странах Запада как способ сдерживания одной палатой (верхней) чрезмерного радикализма другой (нижней). Это был типичный продукт буржуазно-демократических революций, приведших к власти буржуазию, опасавшуюся разбушевавшегося народа.3 В Российской Федерации двухпалатность парламента - относительно новое явление, возникшее только в 1990 г.

Такая структура Федерального Собрания эффективно помогает разрешению разногласий между различными социальными группами населения.

Совет Федерации основывается на паритетном представительстве субъектов Федерации, каждый из которых представлен в палате двумя членами — по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.  

Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. Члены Совета Федерации не создают фракции и партийные объединения.4 Согласно ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в качестве кандидатов могут быть граждане РФ, достигшие тридцатилетнего возраста, обладающие безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет.

Кандидат для наделения полномочиями члена Совета Федерации обязан представить соответственно в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации):

1) сведения о размере и об  источниках своих доходов, а также  доходов своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей за  год, предшествующий году, в котором  он может быть наделен полномочиями члена Совета Федерации;

2) сведения об имуществе, принадлежащем  ему, а также его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям на  праве собственности;

3) заявление с обязательством  в случае наделения полномочиями  члена Совета Федерации прекратить деятельность, несовместимую со статусом члена Совета Федерации;

4) сведения о принадлежащем ему, его супруге (супругу) и несовершеннолетним  детям недвижимом имуществе, находящемся  за пределами территории Российской  Федерации, об источниках получения  средств, за счет которых приобретено указанное имущество, а также сведения о своих обязательствах имущественного характера за пределами территории Российской Федерации и о таких обязательствах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

(п. 4 введен ФЗ от 07.05.2013 N 102-ФЗ)

5) сведения о своих расходах, а также о расходах своих  супруги (супруга) и несовершеннолетних  детей по каждой сделке по  приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного  средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), совершенной в течение последних трех лет, если сумма сделки превышает общий доход кандидата и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка;

(п. 5 введен ФЗ от 07.05.2013 N 102-ФЗ)

6) письменное уведомление о том, что он не имеет счетов (вкладов), не хранит наличные денежные  средства и ценности в иностранных  банках, расположенных за пределами  территории Российской Федерации, не владеет и (или) не пользуется иностранными финансовыми инструментами.

(п. 6 введен ФЗ от 07.05.2013 N 102-ФЗ)

Не может быть кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации гражданин Российской Федерации:

1) имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства;

2) признанный судом недееспособным  или ограниченно дееспособным;

3) содержащийся в местах лишения  свободы по приговору суда;

4) осужденный за совершение тяжкого  и (или) особо тяжкого преступления  и имеющий неснятую, непогашенную  судимость либо ранее имевший  судимость за совершение тяжкого  и (или) особо тяжкого преступления, за исключением случаев, если в соответствии с новым уголовным законом это деяние не признается тяжким или особо тяжким преступлением;

5) осужденный за совершение преступления  экстремистской направленности, предусмотренного  Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющий на день принятия решения о назначении выборов соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации неснятую, непогашенную судимость за указанное преступление;

6) подвергнутый административному  наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.3 или 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в течение срока, когда гражданин Российской Федерации считается подвергнутым административному наказанию).5

 

§2. Полномочия Совета Федерации  
          Представляется, что целесообразно выделять две группы полномочий Совета Федерации. Первая группа полномочий — это полномочия, которые обе палаты в установленной последовательности решают вместе. Таковыми являются полномочия в законодательной сфере. Во вторую входят те, которые каждая палата решает одна, независимо от деятельности другой палаты. В нее входят полномочия, которые М.В. Баглай характеризует как специальные, и полномочия, которые С.М. Шахрай называет полномочиями, связанными с организацией деятельности палат. Таким образом, первую группу полномочий Совета Федерации составляют его права и обязанности по обеспечению определенных стадий законодательного процесса, вторую — полномочия, закрепленные в ст. 102 Конституции РФ. 
          По мнению ряда ученых, Совет Федерации обладает меньшим объемом полномочий в законодательной сфере. При этом С.М. Шахрай сводит их к рассмотрению принятых Думой законов, одобрению или неодобрению таких актов. Представляется, что такой подход к роли Совета Федерации в данной сфере несколько упрощен.6 Компетенция палат парламента не должна оцениваться только путем перечисления закрепленных за ними полномочий. Ее следует оценивать исходя из значимости соответствующих полномочий. В том, что полномочия Совета Федерации весьма существенны, сомневаться не приходится. Ведь, как правило, без его одобрения федеральные законы не приобретают всех присущих законам признаков. Значимость этой процедуры подтверждается тем, что она выделяется в качестве самостоятельной стадии парламентского законодательного процесса. 
           Основы деятельности Совета Федерации как палаты Федерального Собрания РФ определены в Конституции РФ. При этом у Совета Федерации на два специальных полномочия больше, чем у Государственной Думы. Заметим, что в ст. 102 Конституции не употребляется термин «полномочия», тем не менее, именно они перечисляются в ч. 1 данной статьи. Здесь определены те полномочия Совета Федерации, которые он осуществляет самостоятельно, независимо, в частности от согласия другой палаты Федерального Собрания - Государственной Думы.7 Конечно, в ряде случаев осуществлению Советом Федерации указанных полномочий должен предшествовать некий юридический факт, включая действия других государственных органов, однако решение Совета Федерации ни от воли, ни от действий этих органов не зависит.  
          Так, в частности, Совету Федерации предоставлено право утверждения изменения границ между субъектами Российской Федерации, утверждения указов Президента Российской Федерации о введении военного положения и чрезвычайного положения. Дело в том, что изменение границ между субъектами РФ может затронуть федеральный интерес или интересы третьих субъектов Федерации. Такая возможность вытекает, в частности, из наличия договоров между РФ и ее субъектами относительно разграничения предметов ведения и полномочий, в результате чего может изменяться правовой режим объектов, расположенных на территории, которая переходит от одного субъекта Федерации к другому. Совет Федерации призван интегрировать интересы всех субъектов Федерации. Возможность введения военного положения Президентом РФ предусмотрена частью 2 ст. 87 Конституции.      Указанное положение Конституции обязывает Президента незамедлительно сообщить о введении военного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях палатам Федерального Собрания. Очевидно, что Совет Федерации должен оценить обоснованность этой меры в целом и целесообразность отдельных ее составляющих. Ему принадлежит окончательное решение вопроса. Соответствующие решения по перечисленным вопросам оформляются Советом Федерации постановлениями. Его право принимать такие ненормативные акты закреплено в ч. 2 названной статьи Конституции РФ.  
          Совет Федерации наделен довольно обширными и весьма значимыми полномочиями в законодательной сфере. В соответствии со ст. 104 Конституции он и его члены имеют право внесения законодательной инициативы в Государственную Думу. Кроме того, в соответствии со ст. 134 Конституции Совет Федерации или группа членов СФ численностью не менее 1/5 от общего состава этой палаты имеют право вносить предложения о поправках к гл. 3-8 Конституции РФ.8 К числу федеральных законов, которые в соответствии со ст. 106 Конституции РФ в обязательном порядке рассматриваются Советом Федерации, относится федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Данное конституционное положение нашло развитие в Бюджетном кодексе РФ. Этому вопросу посвящены ст. 207-209 Кодекса. В них установлено, что Совет Федерации при рассмотрении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год голосует по вопросу его одобрения в целом и после этого в течение пяти дней со дня одобрения направляет Президенту РФ для подписания и обнародования.9 
           Совет Федерации наделен определенными полномочиями в кадровой сфере. Назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов - прерогатива Совета Федерации, получившая отражение в п. «ж» ч. 1 ст. 102 Конституции. Благодаря этому «в руках» верхней палаты оказалось формирование высшего звена всей судебной системы страны. Полномочие Совета Федерации, получившее наибольшую известность, связано с назначением на должность и освобождением от нее Генерального прокурора РФ и его заместителей. Процедура их назначения очень сходна с порядком назначения судей вышеуказанных судов, однако она регулируется отдельной группой регламентных норм (ст. 179-183 Регламента СФ). Следующее полномочие - на формирование иных государственных органов и должностных лиц. Согласно ст. 102 Конституции, назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов осуществляется Советом Федерации. 
           Предложения о выдвижении кандидатур на названные должности формируются комитетами и комиссиями Совета Федерации. Комиссия по взаимодействию со Счетной палатой дает заключение по каждой кандидатуре, формирует список кандидатур и представляет его на заседание Совета Федерации, где обсуждается каждая кандидатура: члены палаты задают вопросы претендентам, высказываются за или против. Тайное голосование проводится по всем кандидатурам.10 

§3. Организация деятельности Совета Федерации  
           Заседания Совета Федерации проводятся в Москве. Каждому члену палаты отводится постоянное место в зале заседаний.11 
           В соответствии со ст. 41 Регламента Совета Федерации проводятся с 16 сентября по 15 июля. Утренние заседания проводятся с 10 до 14 часов с перерывом на 30 минут, вечерние - с 16 до 18 часов. Заседания являются открытыми, но палата по предложению Президента России и Председателя Правительства, ведущего заседание, а также группы членов палаты не менее 25 человек или комитета (комиссии) может принять решение о проведении закрытого заседания. Данное решение принимается большинством голосов, но не менее чем 46 голосами. Ha заседании Совета Федерации ведутся протокол и стенограмма. Стенограмма является дословным воспроизведением в письменной форме всего, что было произнесено участниками заседания. Внесение изменений и дополнений в стенограмму не допускается. Протокол заседания подписывается председательствующим. Стенограмма открытого заседания публикуется в Бюллетене заседания Совета Федерации, а стенограмма закрытого заседания хранится в структурном подразделении Аппарата Совета Федерации на правах секретного документа. 
           Заседание Совета Федерации считается правомочным, если на нем присутствуют более половины общего числа членов палаты. 
           В первую очередь на заседании Совета Федерации рассматриваются следующие вопросы: 
а) послания и обращения Президента России; 
б) проекты актов Совета Федерации по вопросам, относящимся к ведению Совета Федерации в соответствии с Конституцией РФ; 
в) проекты законов РФ о поправках к Конституции, одобренные Государственной Думой; федеральные конституционные законы, одобренные Государственной Думой; федеральные законы, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению в Совете Федерации; 
г) предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ; 
д) предложения о направлении запросов Совета Федерации в Конституционный Суд РФ. 
           Председательствующий на заседании палаты: 
- объявляет об открытии и о закрытии заседания; 
- ведет заседание палаты; 
- обеспечивает соблюдение положений Регламента; 
- предоставляет слово для выступления в порядке очередности поступления зарегистрированных заявок; 
- предоставляет слово по порядку ведения заседания; 
- ставит на голосование проекты актов Совета Федерации, другие вопросы в соответствии с повесткой дня заседания; 
- оглашает предложения членов палаты по рассматриваемым на заседании вопросам и объявляет последовательность постановки их на голосование; 
- организует голосование и подсчет голосов, оглашает результаты голосования; 
- отвечает на вопросы, поступившие в его адрес, дает справки; 
- обеспечивает порядок в зале заседаний, может удалить из него мешающих работе лиц; 
- обеспечивает исполнение организационных решений; 
- подписывает протокол заседания; 
- вправе предупредить члена Совета Федерации о нарушении положений Регламента, а при повторном нарушении может лишить его слова.12 
           При этом на заседании председательствующий не вправе высказывать собственное мнение об обсуждаемых вопросах, комментировать выступления, давать характеристику выступающим, в противном случае он обязан передать свои функции другому председательствующему. 
           На заседаниях предусматриваются следующие основные виды выступлений: доклад (до 15 мин.), содоклад (до 10 мин.), заключительное слово по обсуждаемому вопросу (до 5 мин.), выступление кандидата на выборную (назначаемую) должность (до 5 мин.), выступления в прениях, по обсуждаемой кандидатуре, по мотивам голосования и порядку ведения заседания, предложение, справка, информация, заявление, обращение (до 3 мин.). По истечении установленного времени микрофон выступающего отключается без предупреждения. Никто не вправе выступать на заседании Совета Федерации без разрешения председательствующего. Нарушивший это правило лишается слова без предупреждения.13 Если член Совета Федерации не успел выступить в связи с прекращением прений, то он вправе приобщить подписанный им текст выступления к стенограмме заседания. 
           Голосование на заседании Совета Федерации проводится с использованием электронной системы или бюллетенями. Для проведения голосования бюллетенями Совет Федерации создает из числа своих членов Счетную комиссию, которая является рабочим органом данного заседания.14 
            Слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности. Но могут быть и закрытые парламентские слушания, на которых обсуждаются вопросы, связанные с государственной, служебной или иной охраняемой законом тайной. 
           Необходимо отметить, что члены Совета Федерации и полномочный представитель Президента в палате вправе участвовать и в открытых, и в закрытых парламентских слушаниях. Список лиц, имеющих право присутствовать на закрытых парламентских слушаниях, определяется ответственным комитетом палаты и согласуется с Председателем Совета Федерации или его заместителем. Представители средств массовой информации и общественности на закрытые парламентские слушания не допускаются. 
          Ответственный за подготовку и проведение парламентских слушаний комитет готовит все информационные материалы, проекты заключений, рекомендаций и иных документов, которые предполагается принять по результатам данных слушаний, включая законопроекты и проекты постановлений. Для этого распоряжением Председателя палаты могут быть образованы рабочие группы с привлечением работников Аппарата и внешних экспертов. По результатам парламентских слушаний могут быть приняты рекомендации.

 

 

 

 

 

Глава II. Значение Совета Федерации в развитии федеративных отношений

§1. Особенности взаимосвязи Совета Федерации с Государственной Думой

Взаимодействие обеих палат Федерального Собрания определяется, во-первых, Конституцией РФ; во-вторых, нормами регламентов Совета Федерации и Государственной Думы; в-третьих, постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации; в-четвертых, законодательными актами федерального уровня. 
           Нормы Конституции РФ в самом общем виде регулируют взаимоотношения палат парламента в организационной, законотворческой и иных сферах деятельности Федерального Собрания. Частью 3 ст. 100 Конституции установлено, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента России, посланий Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101). В соответствии со ст. 102, 103 Конституции палаты осуществляют назначение на должность и освобождение от должности руководителей Счетной палаты (Председателя и его заместителя), а также по половине состава ее аудиторов. В соответствии с собственной компетенцией Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в процедуре отрешения Президента России от должности (ст. 93, 102, 103). 
           Статья 105 Конституции закрепляет право Совета Федерации на рассмотрение принятых Государственной Думой федеральных законов. Реализация этого права гарантируется на конституционном уровне путем возложения на Государственную Думу обязанности направлять принятые федеральные законы в пятидневный срок на рассмотрение Совету Федерации. При этом Совет Федерации вправе одобрить их либо отклонить.          В связи с наделением такого рода полномочиями Совет Федерации осуществляет сдерживающую функцию по отношению к Государственной Думе и к другим субъектам права законодательной инициативы на федеральном уровне. Ведь без его одобрения их инициативы не могут стать законами. 
           Статья 107 Конституции РФ предоставляет Совету Федерации право участвовать совместно с Государственной Думой в преодолении отлагательного вето Президента РФ в случаях отклонения им федеральных законов.  
           В организационно-контрольной сфере взаимодействие палат происходит в ходе парламентских слушаний, когда депутаты одной палаты могут присутствовать на заседании другой. В ст. 32 Регламента Совета Федерации указывается, что комитет или комиссия верхней палаты, организующая слушания, вправе пригласить депутатов Государственной Думы. В свою очередь, члены Совета Федерации могут присутствовать на любом открытом заседании нижней палаты (п. 1 ст. 36 Регламента Государственной Думы). 
           В случаях, когда Конституционный Суд Российской Федерации разбирает конфликты в области права, регулирующего деятельность Федерального Собрания и его палат, нельзя исключать опосредованное влияние его решений на парламентскую процедуру взаимоотношений Совета Федерации и Государственной Думы.  
           Деловые отношения двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы – являются важнейшим условием поступательного развития российского парламентаризма. Так С. Миронов на этот счёт заявил, что Конституция Российской Федерации не оставила реального правового основания для спора о том, какая палата «главней». Она «обрекла» Совет Федерации и Государственную Думу на постоянное и равноправное сотрудничество.15 Действительно, Конституция четко определила статус обеих палат парламента как составных частей единого представительного и законодательного института - Федерального Собрания. Установлены порядок их взаимодействия в законодательном процессе, собственная компетенция Совета Федерации и Государственной Думы, что не оставляет никаких шансов на пересмотр роли обеих палат парламента. 
           На самом деле решения требует другой вопрос, связанный с укреплением единства Федерального Собрания. Значительный ресурс российского парламентаризма сопряжен с поиском инструментов, способных обеспечить такое единство.