Конституційний принцип верховенства права

Конституційний принцип верховенства права

За Конституцією в Україні  визнається і діє принцип верховенства права (ст. 8). Тим самим не ототожнюються право і закон, що призводить до обмеження прав людини, характерного для тоталітарних систем. Хоча і за часів Радянського Союзу не всі правники погоджувались з визначенням права, одним з ініціаторів якого був Вишинський. Право, за цим визначенням, — не один закон, а вся система чи сукупність законів. Деякі з них вважали, що до поняття права слід включити також і правовідносини (С.Кечек'ян та ін.) та правосвідомість (наприклад, Я.Міколенко). Так, В.Нерсесянц, аналізуючи висловлювання Гегеля і Маркса, їх визначення закону як форми вираження права, стверджував: що теоретико-методологічна обґрунтованість і плідність розрізнення права і закону очевидні у світлі величезного досвіду історії права і правових вчень[1]. Однак у теорії і на практиці таке ототожнення нерідко триває до цього часу. В будь-якому разі розмежуванню цих понять майже не приділяється уваги. Між тим дане питання зовсім не другорядне[2].Питання про зміст принципу верховенства права та його співвідношення з верховенством закону є одним з напрямів найактуальніших наукових розробок з теорії держави і права в Україні[3], У літературі висвітлені лише поодинокі визначення вказаного поняття[4]. Принцип верховенства права, як випливає з цих визначень, полягає у наступному. По-перше, щоб наші закони були правовими тобто демократичними, гуманними, спрямованими на забезпечення прав людини й інтересів не певних прошарків населення, а всього народу, а по друге, щоб вони були легітимовані суспільством.

Це стосується законів. Вони мають бути приватними. А Конституція — Основний. Закон держави? Немає сумніву в тому, що Конституція України є такою у такій основі. Вона проголосила принцип верховенства права, виходить з того, що її життя і здоров’я честь, гідність і безпекає найвищою соціальною цінністю(ст..3), а носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Який здійснює її безпосередньо і через органи держави та місцевого самоврядування(ст. 5)

Але у ній містяться  і приписи, що на сьогодні вже не відповідають цьому принципу, не легітимовані суспільством, як свідчили результати  Всеукраїнського референдуму  2000 р. щодо недоторканості депутатів Верховної Ради (ст. 80)[5],їх кількості (ст. 76), структури парламенту, дотрокового припинення його повноважень за невиконання ним основних обов’язків.

У сучасній літературі нерідко принцип верховеннства права тлумачиться як верховенство Конституції над  іншими законами та нормативними актами. Так, іноді стверджується, що до складових верховенства права належить і верховенство Конституції і законів над іншими нормативними актами[4, 3], що у рамках найзагальнішого принципу верховенства права верховенство закону в системі нормативних актів зумовлює високу якість всієї системи права[6]. Випливає, що право і закони та інші нормативні акти — категорії одно порядкові, відрізняються лише за юридичною силою. Але таке розуміння співвідношення права і закону — «вчорашній - день». Закон, інші нормативні акти — це форма, а право — зміст, яким вона наповнюється. Все більше відкрито визнається роль доктрини і судової практики у формуванні та еволюції права, — пише правник Рене Давид, і жоден юрист не вважає, що тільки законодавчі тексти важливі для знання права[7].

Та чи повністю можна віднести наведене твердження до наших умов? Юридична практика і література (навести можна чимало прикладів) свідчать, як уже зазначалось, що відповідь на це запитання поки що негативна[8]. Тож постає питання про подолання цього недоліку. Щоб «законодавчі тексти» були «важливими» для права, щоб форма відповідала правовому змісту, треба їх відповідно змінювати. Це стосується і Конституції.

У літературі автори нерідко  висловлюються проти внесення змін до Конституції. Мовляв, не встигли просохнути чорнила, якими вона написана, а вже пропонуються поправки, що призводять до її нестабільності. Конституція не може бути «священною коровою», як образно на це відповідає В.Шаповал, адже вона покликана забезпечувати суспільний поступ і зумовлений ним державно-правовий розвиток. Практично немає конституцій, які, навіть, в умовах тривалої стабільності у суспільно-політичному житті залишилися б незмінними. Нерідко саме відповідні зміни забезпечують таку стабільність. Як приклад можна навести Конституцію США, прийняту ще у XVIII ст., яка номінально зазнала лічених змін. Однак американські автори ведуть мову про «живу» конституцію, тобто таку, що постійно оновлюється[9].

В умовах, коли парламент  не вносить назрілих змін до Конституції, народ свою волю щодо останніх висловлює  через референдум за власною ініціативою (ст. 72 Конституції), що й було зроблено у квітні 2000 р.

Минув третій рік з дня  його проведення, а результати референдуму так і не знайшли втілення у конституційних приписах. Парламент знехтував волею українського народу, котрий виявив її у відповідності зі ст. 5 Конституції; за якою він є єдиним джерелом влади і ніхто не має права (в тому числі й парламент) не виконувати волю народу.

У юридичній літературі фахівці  так відгукуються на цей безпрецедентний випадок. У якій ще країні може статися так, що населення на загальнонародному референдумі визнало за необхідність проведення декількох послідовно демократичних реформ, спрямованих на подальше поглиблення демократичних засад суспільного та державного ладу, а парламент це рішення народу ігнорує і не проводить у життя?

Тому, природно, постає питання: чи дійсно в Україні народ є  носієм усієї повноти державної влади, чи вона належить тій, у принципі, невеликій групі депутатів, &отрі аж ніяк не бажають демократичних змін в українському парламентаризмі, що суттєво підвищили б роль парламенту в проведенні цілеспрямованих державно-правових реформ? Складається враження, що народ України практично не може протистояти такій позиції тих депутатів, які добре влаштувалися як у стінах парламенту, так і за його межами і аж ніяк не хочуть змінювати «безхмарне» життя під захистом парламентського імунітету [10].

І це відбувається у XXI ст., коли доктрина народовладдя є пануючою у всьому світі[11].

Визнання та конституційне  закріплення принципи суверенітету народу одержали після революцій XVI—XVIII ст. Конституційне право починає виокремлювати двох суб'єктів права — народ, який має первинні, природні, суверенні права, та державу, що має щодо свого народу похідну, функціональну правосу- б'єктність. Але класична доктрина міжнародного права до середини XX ст. ототожнювала правосуб'єктність народу і держави. Лише досвід двох світових війн, боротьба з тоталітаризмом, заборона геноциду, колоніалізму та інших злочинів держав проти своїх та іноземних народів поклали початок перегляду цієї доктрини, визнання суверенітету народу як основи його первинної, невід'ємної та постійної правосуб'єктності. Конституція України віддзеркалила світовий досвід у статтях 5, 13, 73 та інших[12].

Монтеск'є, започаткувавши принцип  «розподілу влад», виходив з того, що у вільній державі законодавча  влада повинна належати народу. Проте істинну свободу в ній можна забезпечити лише, коли там не зловживають владою. Але з вікового досвіду відомо, що людина, яка має здаду, схильна нею зловживати. Звідси висновок: «потрібен такий порядок речей, за якого різні влади могли б взаємно стримувати одна одну»[13]. Ситуація, яка склалася в Українському парламенті, свідчить, що не всі народні депутати усвідомлюють, в чому полягає відмова нашого суспільства від організації державної влади на основі принципу верховенства найвищих представницьких органів, коли Верховна Рада УРСР очолювала усі місцеві ради і становила з ними єдину, ієрархічно співпорядковану систему представницьких органів державної влади[14].

Деякі правники ближнього  зарубіжжя, визнаючи, що подібне становише парламентам не притаманне, між тим, вважають наступне. Хоча Федеральні Збори Росії істотно відрізняються від колишніх верховних представницьких органів, оскільки не наділені всевладними повноваженнями і не виступають як вища ланка в ієрархічно співпорядкованій системі рад, зазначені обставини «не зменшують провідної ролі, котра притаманна парламенту в політичній системі і конституційному механізмі демократичного суспільства» [15]. Незрозуміло, в чому ж тоді полягає «істотна різниця», яка не зменшує провідної ролі парламенту в політичній системі демократичного суспільства. Наведена думка знайшла підтримку і в українській юридичній літературі[16].

Що можна сказати з  цього приводу? У монархічній державі, зазначається у літературі початку минулого сторіччя, де скіпетр може потрапити до «поганих рук», народ має відвести від себе небезпеку з боку виконавчої влади, у республіці — законодавчої. Визначальний характер писаної конституції полягає у тому, що вона є законом політичної охорони, законом гарантій. Конституція повинна гарантувати народ від узурпацій з боку тих влад, яким він ввіряє здійснення свого суверенітету. Цій меті слугує, зазвичай, декларація прав громадян, точне визначення організацій влад та їхніх взаємних відносин[17].

Досвід самостійної України  свідчить, що у цій сфері допущено прорахунків, які нині даються взнаки. Чинна Конституція прийнята парламентом  — Верховною Радою. Між тим класичною вважається референдна форма прийняття конституції або ж її прийняття спеціально обраними установчими зборами. У такі способи приймалися перші конституції кінця XVIII ст. на теренах Європи і Північної Америки.

З середини XIX ст. з мотивів  прагматизму поширилась форма прийняття конституції парламентом, хоча завжди окремі теоретики застерігали щодо відсутності у депутатів парламенту спеціального мандата (доручення виборців) на це. Проте і сьогодні референдна форма широко визнана. Зокрема, у такий спосіб прийняті чинні Конституції Азербайджану, Албанії Білорусії, Вірменії, Данії, Естонії, Казахстану, Литви, Росії, Туреччини, Франції тощо. У деяких випадках референдуму передувало ухвалення конституції парламентом (Іспанія, Польща) або установчими зборами (Румунія)[18].

Вважається, що саме останній спосіб найбільш прийнятний. Він, з одного боку. дає можливість запобігти «верховенству» законодавчої гілки влади над іншими. а, з іншого — уникнути необхідності кожного разу, коли виникає потреба внесення змін до конституції, призначати референдум.

В Україні до цього не вдалися. Тому її інституція й має  певні недоліки. Щоб їх позбутися, слід у подальшому дотримуватися принципу верховенства права, тобто вносити до Конституції приписи або зміни, схвалені народом, за винятком незначних.

Як цього досягти? Як бути з результатами референдуму 2000 р.? Невтілення їх у Конституцію, як слушно зазначається у літературі, дискредитує державу як у країні так і за її межами. Ігнорування волі

народу заподіює непоправну шкоду процесу розбудови України як правової держави. Тому необхідні невідкладні заходи, рішучі дії, щоб результати Всеукраїнського референдуму були все ж втілені у конституційні приписи. Для цього провокується провести ще один всенародний референдум, однак уже за іншою моделлю: на нього слід винести формулювання конкретних статей або ж весь текст «конституції з цими новаціями[19]. Таким чином, Конституція буде легітимована суспільством і буде повністю правовою.

У літературі зазначається, що можливим був би такий вихід із ситуації, яка склалася. Президент України, як гарант додержання Конституції (ст. 102), має вжити певних заходів, спрямованих на реалізацію результатів референдуму з народної ініціативи[20]. Які саме кроки може зробити глава Української держави у межах нинішнього конституційного поля з вказаною метою? Крім закликів до політичної розсудливості й совісті народних депутатів, практично, ніяких[21].

І це дійсно так, якщо виходити з принципу верховенства закону. Адже у Конституції немає норми, що передбачала б можливість безпосередньої реалізації результатів референдуму, що й ставить останні у залежність від Верховної Ради, котра може, як бачимо, їх і проігнорувати.

Між тим майже загальним  є порядок, за яким рішення, прийняті референдумом, не потребують затвердження державними органами і можуть бути змінені або скасовані ним самим[9, 4]. Та й у Конституції України відсутня норма, за якою волевиявлення народу потребує «імплементації» парламентом.

Слушною видається окрема думка, висловлена суддею Конституційного Суду України М.Селіваном (нині — Голова), щодо питань, винесених на Всеукраїнський референдум 2000 р. Прийнявши 28 червня 1996 р. від імені українського народу Конституцію, — зазначив він, — Верховна Рада України реалізувала делеговану установчу владу одноразово і більше не має таких повноважень. Це — прерогатива виключно народу. Виключне право народу встановлювати і змінювати конституційний лад в Україні.

Виключне права народу щодо встановлення або зміни конституційного ладу може реалізуватись шляхом як внесення змін до чинної Конституції, так і прийняття нового Основного Закону. І перший, і другий способи є невід'ємним правом народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади[22]. В Основному Законі визначено порядок внесення змін до розділів Конституції: І «Загальні засади», III «Вибори. Референдум» і XIII «Внесення змін до Конституції України». Законопроект про зміни до цих розділів подається Президентом або Верховною Радою і за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного її складу затверджується Всеукраїнським референдумом (ст. 156).

Даний порядок відповідає принципу верховенства права. Затвердження рішень Верховної Рази референдумом — це і є їх лептимашя.

Але в Основному Законі, як уже зазначалось, відсутній порядок внесення до Конституції змін на підставі рішень всеукраїнського референдуму, проголошеного за народною ініціативою. Оскільки питання, внесені на такий референдум, попередньо не повинні розглядатися Верховною Радою по суті, то після його проведення вони вже підлягають безальтернативному втіленню у Конституцію. Порядок виконання за логікою (рішення парламенту повинні передувати референдуму, а не навпаки) мав би бути таким. Ті рішення, що не потребують деталізації (скажімо, щодо кількості депутатів або їх недоторканності), мають бути втілені у текст Конституції безпосередньо за результатами референдуму, а інші (наприклад, стосовно двопалатного парламенту) — повинні бути конкретизовані Верховною Радою і прийняті нею як конституційний закон, розроблений на виконання рішення, прийнятого на референдумі.