Кооперативное законодательство в России и Западный опыт

Анализ исторического опыта возникновения и деятельности кооперативных ассоциаций показывает, что в своем развитии это явление обычно проходит три основные стадии.

Зарождение кооперативного движения связано с выработкой и распространением кооперативной идеи, которая, как правило, привносится в массы извне. Творцы и пропагандисты этой идеи (Р. Оуэн, Ш. Фурье, С. Сисмонди, У. Кинг, Ф. Бюше, Л. Блан, Ф. Лассаль, Н. Г. Чернышевский, Э. Пфейфер, Г. - Шульц, Ф. Райфайзен и др.) руководствовались самыми различными целями.

На втором этапе, когда кооперативная идея начинает давать свои первые плоды в виде нараставшего кооперативного движения, в этот процесс вмешивается государство, стремясь правовыми нормами и административным воздействием канализировать его, поставить под свой надзор и контроль. Именно в это время появляются кооперативное законодательство, различные нормативные акты, регулирующие и регламентирующие деятельность ассоциаций и их организацию.

Третий этап характеризуется массовым кооперативным движением, в полной мере приобретающим свои естественные, органические черты - самостоятельность, самодеятельность, независимость - и оказывающим все большее влияние на правительственную политику и законодательство.

В Россию кооперативные идеи в западноевропейских вариантах проникают в 40-х гг. XIX в., находя отклик в интеллигентных слоях общества. Одновременно в правительственных кругах возникают проекты организации кредитной поддержки отдельных разрядов крестьянства на началах общинной самопомощи - мирские капиталы, вспомогательные и сберегательные кассы государственных крестьян, сельские банки удельных крестьян и т.п. После 1861 г. эти сословно-общественные учреждения насаждались и в бывшей помещичьей деревне. Однако учреждения этого типа оказались малоэффективными, хотя и просуществовали до 1917 г. Возраставшие сложности и трудности с переходом экономики страны на рыночные отношения, ударившие, прежде всего по малообеспеченным слоям населения, особенно сельского, послужили импульсом для поиска путей и средств выхода из сложившейся ситуации. В этих условиях кооперативные идеи Запада и конкретный опыт их реализации все более привлекали внимание общественных деятелей России.

Уже в начале 60-х гг. XIX а. предпринимаются отдельные попытки организации всесословных потребительских обществ, производительных, сырьевых, складских ассоциаций (артелей), кредитных товариществ.

Инициаторами крестьянского этой идеи выступили либеральные помещики, посетившие с целью ознакомления с деятельностью таких учреждений ряд западноевропейских стран - Англию, Германию, Италию, Швейцарию, Данию, Голландию.

За образец были взяты уставы английских потребительских обществ роч-дельского типа и германских паевых ссудо-сберегательных товариществ, основанных Г. Шульце. Однако принципы, положенные в основу уставов, российских обществ, были несколько видоизменены.

В целом же вопреки продекларированным принципам самопомощи, самодеятельности и независимости кооперативных ассоциаций в уставах предусматривалось составление их капиталов не только паевых и вступительных взносов, но и из государственных ассигнований, частных ссуд и пожертвований с предоставлением владельцам капиталов определенных прав по руководству кооперативами, контролю за их деятельностью.

Инициатива частных лиц, активно поддержанная земствами, имела своим следствием быстрый рост численности ассоциаций.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.2. Отношение правительства  и самодержавия к кооперативам.

 

Стремление перенести в Россию западноевропейский кооперативный опыт встречало и немалое противодействие со стороны как части консерваторов, так и либералов народнического толка. Основным аргументом при этом было утверждение, что российские условия коренным образом отличаются от западных, особенно в деревне с ее сословно-общинным строем. Община, по мнению ее защитников, является не только главным условием сохранения крестьянства, но и представляет собой важный фактор, определяющий особый, самобытный путь развития России. Кооперация же, особенно кредитная, ведет к социальному расслоению деревни и разрушению общинных начал.

Кооператоры, в частности их тогдашний лидер А. И. Васильчиков, считали, что все народы проходят в своем развитии «почти одинаковый путь», преодолевая сходные препятствия «почти одинаковыми средствами». И потому, по их мнению, в России нет необходимости вырабатывать свои особые формы народных ассоциаций. Россия действительно имеет свои особенности - например, преобладание сельского населения, тогда как на Западе преобладает пролетариат. Но выработанные там формы народного кредита, особенно в Германии, гораздо больше подходят России, «русскому сельскому быту», чем западным странам. И Васильчиков был даже более солидарен с Лассалем в его споре с Шульце, считая, что ссудо-сберегательные товарищества не могут улучшить положение рабочих, что для' них нужны другие формы ассоциаций. В России же товарищества имеют наиболее подготовленную почву именно в деревне. Община, по его мнению, не является препятствием для внедрения в деревню кооперативов. Более того, ей присущи черты, необходимые для успеха кооперации - самодеятельность, самоуправление, взаимопомощь, круговая ответственность по обязательствам (круговая порука), наличие мирских капиталов. И вообще исторические традиции, удерживавшиеся в среде народных масс, весьма благоприятны для кооперативной деятельности - это, помимо общины, привычка к совместной (артельной) форме труда, к разделу прибылей (барышей), широкое распространение кустарной промышленности и т. п.

Позиция правительства в отношении кооперативов с самого начала была весьма противоречива. Оно весьма настороженно отнеслось и к пропаганде кооперативных идей, и попыткам насаждения «народных ассоциаций», усмотрев в них опасность для государственных устоев. Уставы первых кооперативов подлежали утверждению Комитетом министров, т.е. самой высокой правительственной инстанции. Постепенно, по мере роста численности ассоциаций, «для облегчения порядка их открытия» утверждение уставов и разрешение на открытие деятельности уже в 60-х гг. было передано министерствам, в введении которых находились те или иные виды кооперативов.

В результате сложилась система подчинения кооперативных учреждений различным ведомствам, сохранившаяся фактически вплоть до 1917 г. и препятствовавшая выработке общекооперативного законодательства. Кредитные кооперативы, кустарные и ремесленные артели находились в ведении Министерства финансов, потребительские общества - Министерства внутренних дел, сельскохозяйственные общества и товарищества - в ведении Министерства земледелия и государственных имуществ, затем Главного управления землеустройства и земледелия и Министерства земледелия.

Учитывай разнообразие условий отдельных регионов и групп населения, министерства при участии Петербургского отделения Комитета о сельских ссудосберегательных и промышленных товариществах разрабатывали «нормальные» типовые уставы, регламентировавшие порядок возникновения и важнейшие стороны деятельности кооперативов. Уставы затем публиковались в «Собрании узаконений и распоряжений Правительства», приобретая фактически силу закона. Государство оказывало к материальное содействие кооперативному движению: Государственный банк с 1872 г. кредитовал товарищества под векселя их правлений, правительство субсидировало деятельность Комитета, предоставляло кооперативам  определенные налоговые льготы, действуя в этом плане вполне в духе западных традиций.

Вместе с тем правительство установило жесткий надзор и контроль за

деятельностью кооперативов. Указами от 22 июля 1866 г. и 27 марта 1867 г. губернаторам предоставлялось право закрывать собственной властью все общества и ассоциации, в деятельности которых будет обнаружено «что-либо противное государственному порядку и общественной безопасности и нравственности» или просто «уклонение от цели, провозглашенной в их уставах». Фактически это означало, что местной администрации предоставлялось право закрытия и преследования ассоциаций по собственному усмотрению. В том или ином виде это положение получило отражение в «нормальных» уставах, сохранившись вплоть до 1917 г.

Первый период кооперативного подъема оказался весьма краткосрочным, сменившись уже с середины 70-х гг. спадом. Особенно значительно упала численность потребительских обществ, сельскохозяйственных товариществ и артелей, а со второй половины 80-х гг.- и ссудо-сберегательных товариществ.

Неудачи кооперативных учреждений официально объяснялись главным образом неподготовленностью населения к самодеятельности, его низким культурным уровнем, отсутствием достаточного числа руководителей из «образованных классов», слабым контролем властей за практической деятельностью кооперативов, несовершенством их уставов. Все это действительно имело место. Но главным было все же влияние объективных факторов. Во-первых, пагубное влияние на развитие кооперации оказывали феодально-крепостнические пережитки, тормозившие процесс формирования гражданского общества, низкий уровень жизни основной массы населения, обремененность деревни налогами, платежами, повинностями. Многочисленные правовые ограничения, сословная обособленность крестьян не только сковывали их хозяйственную инициативу, но и самым прямым образом сказывались на кредитных отношениях в деревне. В частности, существовавшие ограничения в распоряжении надельной землей (ее нельзя было закладывать в кредитных учреждениях и продавать лицам некрестьянского сословия) и даже движимым имуществом подрывали крестьянскую кредитоспособность. В результате наиболее распространенной формой обеспечения ссуд были личное доверие и поручительство (на 80%), что удорожало кредит и ограничивало его размеры. Во-вторых, невысок был еще и уровень товарно-денежных отношений, особенно в деревне, где оставался значительным удельный вес натурального хозяйства. Форсированное насаждение кооперативных учреждений носило в значительной мере искусственный характер. И, наконец, длительное время действовал такой мощный депрессивный фактор, как неблагоприятная экономическая конъюнктура, мировой аграрный кризис и его последствия.

Спад, а затем застой в кооперативном строительстве продолжался едва ли не до начала XX в., несмотря на активизацию правительственной политики в этом вопросе. Это обусловливалось и ростом численности рабочего класса и вообще городского населения, что расширяло круг социальных проблем, требовавших незамедлительного решения, и обострением крестьянского вопроса в связи с усиливавшимся малоземельем и настоятельной необходимостью перехода от экстенсивных к интенсивным формам сельскохозяйственного производства. Побудительным фактором стали участившиеся неурожаи и особенно голод 1891-1892 гг., заставивший власти и общество искать выход из создавшегося положения.

Следует отметить, что несмотря на некоторое разочарование деятельностью российских кооперативов, интерес в России к зарубежному опыту в этой сфере не угасал. Внимание русских кооператоров привлекало принятое в ряде западноевропейских стран кооперативное законодательство (Англия - законы 1862, 1876 и 1893 гг.; Франция - 1867 и 1893 гг.; Германия - 1868, 1889 и 1896 гг.; Австрия - 1873, 1903 гг.; Бельгия - 1873 г.; Швейцария- 1881 г.; Италия-1882 г.; Швеция- 1895 г.) и особенно продолжавшаяся в Германии дискуссия вокруг шульце-деличевского и райфайзеновского типов кредитных товариществ, о принципах кооперативного строительства, о значении и роли союзных объединений и кооперативных банков. Эти вопросы, в частности, обсуждались в 1896 г. на Торгово-промышленном съезде в Нижнем Новгороде, в составе которого работала кооперативная секция, на Первом Всероссийском съезде представителей ссудо-сберегательных товариществ, состоявшемся в 1898 г. в Москве. Именно тогда были высказаны предложения о необходимости введения явочного, регистрационного порядка учреждения кооперативов, о желательности союзных кооперативных объединений и их съездов, о центральном банке для кооперативов по образцу Прусской центральной кассы и т. д. Причем участники съездов, представлявшие земско-дворянскую элиту, осознавали, что кооперативное движение в России находится фактически на начальной стадии и что создание кооперативных союзов, банков и т. п. институтов пока никак не отражает потребности самого движения. Но они считали, что эти институты, насажденные в отличие от Запада «сверху», могут сыграть полезную роль в форсировании кооперативного строительства в России, которое затем приобретет естественный, органичный характер, оставаясь в то же время в отведенных ему рамках.

Не были чужды этим настроениям и определенные правительственные круги. В 1899 г. был опубликован подготовленный специальной Редакционной комиссией проект нового Гражданского уложения, в котором по примеру английского и французского законодательства и в близких к нему формулировках в ряд ассоциаций торгово-промышленного характера были включены и кооперативы как ассоциации с переменным капиталом и составом участников. В проекте содержались положения, облегчавшие порядок учреждения кооперативов, создание их союзных объединений, проведение кооперативных съездов и образование общекооперативного представительства. Работа эта продолжалась и позднее. В частности, в 1906 г. по заказу Министерства торговли и промышленности была опубликована книга И. М. Кулишера «Обзор русского и иностранного законодательства о кооперативных товариществах» (СПб., 1906), в которой анализировалось российское и западноевропейское кооперативное законодательство. Эта публикация в немалой степени послужила исходным, материалом для создания кооператорами собственных проектов кооперативных законов.

Однако российское правительство не решилось пойти в этом вопросе по пути западноевропейских стран, в большинстве которых уже действовало общекооперативное законодательство. Формальным аргументом для отклонения ходатайств кооператоров обычно было утверждение о «преждевременности» такого законодательства в связи со слабостью и неразвитостью российской кооперации и неподготовленностью населения. Но главным при этом фактически было неприятие самодержавием любых форм проявления общественных начал, выходивших за рамки государственной опеки и контроля». Результат такой политики был прямо противоположен ожидавшемуся - правительство само толкало нейтральную кооперацию в политическую оппозицию.

Самодержавие пошло по иному пути, принимая отдельные законы, регламентировавшие те или иные виды кооперативных ассоциаций (кредитные товарищества, трудовые артели), или продолжая практику издания типовых «нормальных» и «образцовых» уставов (потребительские общества, сельскохозяйственные товарищества и общества), выработанные административным порядком. Существовала и третья возможность оформления ассоциаций - заключение юридических договоров, составленных на основе общих гражданских законов, или слияние с другими ассоциациями. Все это закрепляло ведомственную разобщенность кооперации, что с ростом численности кооперативных учреждений и усилением их деятельности становилось все более ощутимым препятствием для их развития.

Наибольшее внимание правительства привлекала кредитная кооперация. После долгих поисков наиболее приемлемых именно для деревни форм кредитных учреждений 1 июня 1895 г. было принято «Положение об учреждениях мелкого кредита». Закон объединял крестьянские сословные и кооперативные учреждения в единую систему кредита для мелких производителей, сблизив их в принципах деятельности и предоставив возможность первым преобразоваться во вторые. Наряду с паевыми ссудосберегательными товариществами учреждались беспаевые кредитные товарищества райфайзеновского типа, основной капитал которых образовывался из ссуд Государственного банка. Вся деятельность кооперативов ставилась под строгий контроль Государственного банка, который должен был осуществлять его через разветвленную сеть своих инспекторов.