Оптимизация системы административных наказаний

--------------------------------

<15> СЗ РФ. 1998. N 12. Ст. 1458; 1998. N 35. Ст. 4464.

 

При этом Конституционный Суд в целях  совершенствования правоприменительной  практики обратил внимание соответствующих должностных лиц на необходимость единого подхода к применению данной меры административного наказания, указав, что от конфискации как меры ответственности за правонарушение следует отличать изъятие (арест) материальных объектов собственности как процессуальную меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Указанные акты различны по своему содержанию. Конфискация применяется в административном порядке по судебному решению с достаточной гарантией правоприменительного (текущего) и последующего судебного контроля, в то время когда изъятие (арест) объектов собственности как мера процессуального обеспечения производства по делу производится без решения суда. При этом предоставленная законом возможность последовательного судебного обжалования данных действий не является надежным средством обеспечения права собственности. Судебный контроль за правильностью совершаемых при этом действий возможен только в случаях последующего обжалования (возможно, после исполнения первичного постановления), что бывает далеко не всегда <16>.

--------------------------------

<16> См.: Тимошенко И.В. Конфискация  имущества как мера административного  взыскания и некоторые проблемы  ее реализации // Административное  право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития: Материалы научной конференции. М., 2002. С. 430.

 

В данном случае уместно вспомнить  существенное уточнение С.С. Студеникина  об отличии конфискации от административного  штрафа. Во-первых, между ними имеется сходство - указанные наказания являются имущественными. В то же время между ними имеется принципиальное различие - административный штраф характеризуется определенностью, его размер определяется компетентным органом строго в рамках соответствующей статьи закона. При конфискации же предметов или объектов правонарушения юрисдикционные органы лишены возможности устанавливать какие-либо пределы конфискации: конфискуется обычно все имеющее отношение к проступку имущество независимо от его стоимости <17>.

--------------------------------

<17> См.: Студеникин С.С. Советское  административное право: Учебник.  М.: Государственное издательство  юридической литературы, 1949. С. 137 - 138.

 

Лишение физического лица, совершившего административное правонарушение, ранее предоставленного ему специального права установлено за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП России. Лишение специального права назначается судьей. Важным моментом является особенность данной правовой нормы, заключающейся в том, что за совершение административного правонарушения лицо может быть лишено только того специального права, которым правонарушитель обладал на момент совершения инкриминируемого проступка.

В практической деятельности нельзя исключать возможной  проблемы при применении мер обеспечения  производства по делам об административных правонарушениях. Часть 3 ст. 27.10 КоАП России предусматривает изъятие у правонарушителя в установленном порядке удостоверения пилота. Анализ других нормативных актов свидетельствует о несогласованности терминов, использованных в КоАП России и других ранее принятых законах. Например, авторы одного из комментариев к КоАП России делают по данному поводу существенное уточнение. В ст. 57 Воздушного кодекса РФ предусмотрен "действующий сертификат (свидетельство) пилота (летчика)", а Положением о классификации специалистов гражданской авиации, утвержденным МГА 19 декабря 1988 г. N 44/И (с изм. и доп. в соответствии с указанием ФАС России от 25 апреля 1996 г. N ДВ-58/и), определяется порядок выдачи свидетельства соответствующей категории (пилот-любитель, пилот коммерческой авиации, линейный пилот, штурман и др.) и класса пилотам и другим специалистам гражданской авиации. Поэтому, по мнению авторов Комментария, более точным было бы использование в ст. 27.10 Кодекса термина "свидетельство пилота" <18>. Такой комментарий находим убедительным и правильным.

--------------------------------

<18> Более  подр. см.: Комментарий к Кодексу  Российской Федерации об административных  правонарушениях / Под общ. ред.  Э.Н. Ренова. М.: НОРМА, 2002. С. 49.

 

Административный  арест - лишение гражданина, совершившего административное правонарушение, свободы и тем самым временная изоляция его от общества на срок, назначенный судьей. Административный арест является мерой исключительной и применяется за наиболее тяжкие проступки (потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, неисполнение законного распоряжения судьи, нарушение требований режима чрезвычайного положения и пр.). Данный вид административного наказания в соответствии с ч. 2 ст. 3.9 КоАП России устанавливается и назначается лишь в исключительных случаях за совершение строго определенных законом видов административных проступков.

В Республике Казахстан продолжительность административного ареста иная. Часть 2 ст. 63 КоАП Республики Казахстан допускает при назначении наказаний за совершение нескольких правонарушений, рассматриваемых одним органом административной юрисдикции, максимальный размер административного ареста до 30 суток, а административного ареста, налагаемого за нарушение требований режима чрезвычайного положения, - 45 суток. Опыт соседнего государства следует изучить и, возможно, использовать.

В соответствии с ч. 2 ст. 3.9 КоАП России административный арест не применяется к: беременным женщинам; женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет; лицам, не достигшим 18-летнего возраста; инвалидам I и II групп.

Трудно  дать однозначную оценку подходу  законодателя к этому вопросу. С  одной стороны, наказание в виде административного ареста всегда указывается  в конкретной санкции как вариант, у правоприменителя есть возможность альтернативного выбора одного из содержащихся в санкции видов наказаний. Совершенно правильно в специальной литературе подвергнуты критике предложения о безальтернативном применении административного ареста за ряд серьезных проступков <19>. С другой стороны, норма, содержащаяся в ч. 2 ст. 3.9 КоАП России, нуждается, по нашему мнению, в дополнении. Предполагаем в целях гуманизации данной нормы перечень предусмотренных в ней субъектов ответственности сделать открытым. Интересы привлекаемых к ответственности лиц должны быть защищены не только возможностью альтернативного применения административного ареста, но и расширением круга субъектов рассматриваемых административно-деликтных отношений. В юридической литературе вполне правомерно высказываются предложения о необходимости дополнения указанного перечня, например, словами "женщины, достигшие 55 лет и старше; мужчины, достигшие возраста 60 лет и старше" <20>.

--------------------------------

<19> См., напр.: Татарян В.Г., Татарян Е.Е.  Административный арест и его  исполнение в свете кардинального  реформирования административно-деликтного  законодательства // Актуальные проблемы  кодификации административно-деликтного законодательства: Сборник научных трудов. М.: Академия налоговой полиции ФСНП России, 2002. С. 159.

<20> Татарян В.Г., Татарян Е.Е. Указ. соч. С. 160.

 

Административное  выдворение за пределы Российской Федерации  иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за ее пределы, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации.

Административное  выдворение за пределы Российской Федерации  как мера административного наказания  устанавливается в отношении  иностранных граждан или лиц  без гражданства и назначается в соответствии с ч. 3 ст. 23.1 КоАП России только судьями районных судов, а в случае совершения административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию - соответствующими должностными лицами.

Буквальное  понимание содержания приведенной  правовой нормы позволяет говорить об исключении из числа субъектов  правоприменения в данном административно-деликтном  правоотношении мировых судей. Думается, что это не совсем верно, хотя им предоставлено право рассмотрения уголовных и гражданских дел. Совершенно непонятно, почему мировые судьи не наделены правом принятия решений об административном выдворении. Вопрос может быть решен в связи с предложениями о передаче всех дел об административных правонарушениях в ведение мировых судей. Федеральные судьи должны стать апелляционной инстанцией и рассматривать жалобы <21>, в том числе и на решения мировых судей об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

--------------------------------

<21> См.: Всеволодов С., Багаутдинов Ф. Смешение терминов затрудняет правоприменение // Российская юстиция. 2002. N 11. С. 21.

 

Административное  выдворение иностранных граждан  и лиц без гражданства как  административное наказание не следует  также смешивать с применяемым  в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" понятием "выдворение". В соответствии с указанным Федеральным конституционным законом выдворение вправе принимать назначаемый указом Президента Российской Федерации комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение. Обращает на себя внимание, что административно-юрисдикционный статус указанного должностного лица не определен КоАП России, что категорически лишает его права применения административных наказаний, к тому же отнесенных законом к исключительной компетенции только судей. Следовательно, предусмотренное Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" выдворение не является по своей правовой природе административным наказанием и должно применяться в соответствии с этим Федеральным конституционным законом, имеющим высшую юридическую силу по сравнению с КоАП России, который является просто федеральным законом.

Дисквалификация заключается в лишении физического  лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей на срок от 6 месяцев до 3 лет.

Часть 3 ст. 3.11 КоАП России предусматривает применение дисквалификации к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим. По данным Минюста России, мировыми судьями в целом по стране дисквалификации подвергнут 591 человек <22>.

--------------------------------

<22> См.: Российская юстиция. 2003. N 8. С. 78.

 

Включение в КоАП России указанной статьи в среде административистов в большинстве своем вызывает неприятие. Начиная со стадии подготовки проекта КоАП России, внесенные предложения о включении в перечень формировавшихся тогда видов наказаний дисквалификации не получали понимания и повсеместной поддержки. В частности, против указанной новеллы выступала М.С. Студеникина, сомнения которой в целесообразности нововведения заключались в том, что деяния, за которые предлагалось применять дисквалификацию, как правило, сопряжены с причинением крупного ущерба и охватываются ст. 195 - 197 УК РФ, в соответствии с которыми возможно применение дополнительной меры наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Отсутствие особых квалифицирующих признаков, позволяющих отграничить преступление от административного проступка, может повлечь необоснованное выведение ряда лиц из сферы действия уголовного закона <23>. К сожалению, это суждение не было учтено.

--------------------------------

<23> См.: Студеникина М.С. Административно-правовое регулирование в сфере экономики (пятые Лазаревские чтения) // Государство и право. 2001. N 12. С. 19.

 

В последнее  время категоричность суждений ученых о неприятии данной меры административно-правового  наказания сменилась критикой отдельных ее элементов. К оппонентам дисквалификации в первую очередь следует отнести известного административиста В.Д. Сорокина. Во-первых, обоснованно считает он, совершенно неуместно применение в данном контексте термина "физическое лицо". Судя по наименованию должностей, определяющих весьма обширные и ответственные функции их носителей, законодателю следовало бы употребить в ч. 1 ст. 3.11 КоАП России официально признанный в административном праве термин "должностное лицо".

Другим  основанием для сомнений В.Д. Сорокина является включение в определение  данного вида административного  наказания индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица. По мнению ученого, искусственность такого "включения" в перечень ответственных руководителей высокого ранга названной категории лиц понятна, "если представить, кем является данное лицо по роду своих предпринимательских занятий" <24>. Здесь профессор В.Д. Сорокин усматривал для предпринимателя миссию стрелочника.

--------------------------------

<24> Сорокин  В.Д. Правовое регулирование: предмет,  метод, процесс (макроуровень). СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 512 - 513.