Организация деятельности государственной думы

Государственная Дума вправе принимать также заявления, обращения  и парламентские запросы, которые  оформляются постановлением палаты.

1. Процедура роспуска Государственной Думы

Роспуск представительного  органа определяется в литературе как  всегда принудительная мера конституционно-правового  характера, направленная на досрочное  прекращение деятельности этого  органа, осуществляемая, как правило, главой государства. В государстве федеративном роспуск представительного органа субъекта федерации может осуществляться федеральными органами государственной власти в порядке федерального принуждения. Роспуск представительного органа есть одномоментное прекращение его легислатуры, влекущее утрату им своих полномочий, в том числе права принимать какие-либо акты.

Непременным следствием роспуска является прекращение деятельности представительного органа власти до истечения срока его легислатуры. В связи с этим представляется неверным следующее определение роспуска: «Роспуск парламента - это прекращение деятельности центрального представительного органа государства. Может осуществляться в двух случаях: по истечении срока полномочий и досрочно правительством, формально главой государства, призванным служить арбитром в отношениях между различными ветвями власти».

 В основании роспуска  всегда лежит невозможность при  данном составе представительного  органа обеспечить стабильность  и непрерывность государственного процесса и нормальное функционирование государственного аппарата. Глава государства (субъекта федерации), осуществляя роспуск представительного органа государственной власти, всегда рассчитывает на изменение его государственной позиции в новом составе, на последующее примирение и согласование позиций конфликтующих сторон.

Роспуск представительного  органа можно расценивать как  правовой способ преодоления конституционного конфликта, который не удается решить путем ординарных согласительных процедур, как крайнюю, «силовую» форму разрешения разногласий. Наличие конфликтных ситуаций предшествует и роспуску Государственной Думы Федерального Собрания России, все три основания роспуска вытекают из конституционного конфликта между Государственной Думой, с одной стороны, Президентом РФ и Правительством РФ - с другой.

Субъектом, осуществляющим роспуск Государственной Думы, выступает  глава государства - Президент Российской Федерации. Роспуск Государственной  Думы выступает по существу единственным основанием досрочного прекращения ее полномочий. Конституция РФ, а также Регламент палаты не предусматривают возможности самороспуска Государственной Думы, который, учитывая конституционные последствия этой акции, конечно же, не может полагаться «личным делом» нижней палаты, поэтому представляется, что Государственная Дума не вправе объявить о своем самороспуске, что, разумеется, не снимает проблему целесообразности самой возможности самороспуска применительно к Государственной.

Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ в случаях, предусмотренных ст. 111 и 117 Конституции РФ, а именно при:

• трехкратном отклонении Государственной Думой представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства;
• двукратном вынесении вотума недоверия Правительству в течение трех месяцев;
• отказе Государственной Думы в доверии Правительству.

Юридические основания  роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ определены федеральной  Конституцией исчерпывающим образом (статья 109), поэтому глава Российского государства обладает только условным, связанным правом роспуска нижней палаты, что существенно ограничивает его влияние на парламент и повышает политическую устойчивость Государственной Думы.

После выражения Государственной  Думой недоверия Правительству Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. Недостатком здесь является отсутствие фиксированного срока, отпущенного Президенту для принятия решения.

Вместе с тем есть и ограничения применения права  роспуска Думы Президентом. Например, нельзя распустить Государственную Думу в следующих случаях:

• в течение года после ее избрания - на основаниях, предусмотренных ст. 117 Конституции, т.е. при вынесении ею вотума недоверия Правительству страны;
• при выдвижении Думой обвинения против Президента - до принятия окончательного решения Советом Федерации; таким образом, обеспечивается невмешательство Президента в процедуру отрешения от должности; в условиях военного или чрезвычайного положения;
• в течение шести месяцев до окончания срока президентских полномочий (что вызвано интересами обеспечения непрерывного функционирования институтов власти и может рассматриваться как гарантия независимости парламента).

Введение института  роспуска Президентом Государственной  Думы в конституционный механизм взаимоотношений различных ветвей власти вызвано необходимостью установления правовых процедур разрешения ситуаций, когда разногласия между этими ветвями власти не могут быть преодолены путем выработки общих позиций. Это крайняя мера преодоления разногласий между ними.

Роспуск Государственной думы представляет собой меру конституционно-правового принуждения, направленную на разрешение конституционного конфликта, состоящую в досрочном прекращении деятельности этого органа во всех организационно-правовых формах с момента роспуска.

2. Полномочия государственной думы:
1. Взаимодействие Государственной Думы и Президента РФ

Полномочия Президента, вытекающие из различия конституционных  функций главы государства и  парламента, в основном и главном  не конкурируют с полномочиями представительного  органа. Конституция проводит четкое различие их полномочий, исходя из принципа разделения властей. В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса.

Определяя основные направления внутренней и внешней политики государства, Президент РФ ежегодно представляет Федеральному Собранию послания, в которых формулируются основные направления внутренней и внешней политики РФ (п. «е» ст. 84).

Президент имеет право законодательной инициативы, т.е. внесения законопроектов в Государственную Думу, а также Президент обладает правом вето на законопроекты, принятые Государственной Думой. Это вето, именуемое в теории как относительное, может быть преодолено при повторном принятии законопроекта двумя палатами Федерального Собрания при раздельном обсуждении большинством в две трети каждой палаты - в этом случае Президент обязан подписать закон в течение семи дней. Законопроект становится законом и вводится в действие только после его подписания и обнародования Президентом. На рассмотрение отводится 14 дней, после чего закон должен быть отклонен или входит в силу.

 Таким образом,  по Конституции Президент РФ  не только подписывает, но и  обнародует законы посредством  их опубликования. При этом  Президент РФ руководствуется  Федеральным законом от 14.06.1994 N 5-ФЗ  «О порядке опубликования и  вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» . Президент наделен правом вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ. И, наконец, нельзя не отметить президентский контроль за качеством федерального законодательства.

1. Полномочия по назначению должностных лиц

Конституции предусмотрены  различные процедуры назначения должностных лиц: самостоятельно Президентом  или при участии других должностных  лиц или органов, причем это участие  может быть различно по форме и по содержанию. Председатель Правительства назначается Президентом России (ч. 1 ст. 111 Конституции). Однако в решении этого вопроса участвует законодательная власть в лице Государственной Думы (п. "а" ч. 1 ст. 103 Конституции). Это полномочие Государственной Думы связано с реализацией принципа разделения властей, что обеспечивается системой сдержек и противовесов во взаимоотношениях властей. Согласно п. "а" ч. 1 ст. 83 Конституции Государственная Дума должна принимать решение по кандидатуре, представленной Президентом России.

В соответствии с п. «а»  ст. 103 Конституции РФ к ведению  Государственной Думы относятся  дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства РФ. После  трехразового отклонения Думой представленных кандидатур Президент наделен правом распустить палату и назначить ее новые выборы, а Председателя Правительства назначить самостоятельно. По предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от нее заместителей Председателя Правительства, федеральных министров.

Согласно п. «а» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства РФ. С одной стороны, данное полномочие Президента РФ, возможно, направлено на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия Государственной Думы с Правительством РФ, кандидатура Председателя которого согласовывается, с другой стороны, данное полномочие Президента РФ лишает парламент права самостоятельно формировать Правительство и оставляет ему лишь право выбора одной из предложенных кандидатур его Председателя.

До акта назначения Президент  должен получить согласие Государственной  Думы. Президент обладает сильным  оружием для давления на Думу в  этом вопросе: после трехкратного отклонения представленных кандидатур он вправе распустить палату и назначить новые выборы, а Председателя Правительства назначить самостоятельно. Выбор представляемой Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства РФ является прерогативой Президента РФ. Конституция РФ, не ограничивая данное право, позволяет Президенту РФ самому определять конкретный вариант его реализации, а именно вносить предложение об одном и том же кандидате дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. В свою очередь Государственная Дума участвует в назначении Председателя Правительства РФ, давая согласие или отказывая в согласии на назначение предложенной кандидатуры. При этом из Конституции РФ не вытекает возможность юридических ограничений названных правомочий участников данного процесса.

Внесение Президентом  кандидатуры на пост Председателя Правительства  должно быть осуществлено в определенные сроки (например, не позднее двухнедельного срока после вступления в должность  вновь избранного Президента или  в течение недели со дня отклонения кандидатуры на этот пост Государственной Думы). Если Президент РФ все-таки вновь вносит уже отклоненную кандидатуру Председателя Правительства РФ, Государственная Дума вправе сослаться на то, что ее постановление является обязательным для Президента, и эту кандидатуру не рассматривать. Однако не будет нарушением Конституции, если Государственная Дума после дополнительно проведенных переговоров и взаимного согласования позиций, учитывая и уважая мнение Президента, может принять его повторное обращение к своему рассмотрению, отменив собственное предыдущее постановление.

Таким образом, условия  реализации Государственной Думой  полномочий в вопросе назначения Председателя Правительства представляют юридические средства содействия выработке  Государственной Думой и Президентом общей позиции по кандидатуре Председателя Правительства и элемент системы сдержек и противовесов. Конституция не требует, чтобы при втором и третьем представлениях фигурировала новая кандидатура, но она и не исключает этого. В части 4 ст. 111 Конституции сказано, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент сам назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

В силу п. «б» ст. 103 Конституции  РФ к ведению Государственной  Думы относится решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации. Как известно, Президент РФ принимает решение об отставке Правительства РФ в четырех случаях: по собственному усмотрению Президента; при подаче Правительством заявления об отставке; при выражении недоверия Правительству; при отказе в доверии Правительству Государственной Думой.

В силу п. «м» ст. 83 Конституции  РФ Президент РФ назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. В Регламенте Государственной Думы установлен порядок таких консультаций с комитетами Государственной Думы. В соответствии с этим порядком в консультациях по вопросам назначения и отзыва дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях участвуют Комитет Государственной Думы по международным делам и Комитет Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками в соответствии с их компетенцией совместно с другими комитетами Государственной Думы по профилю их деятельности. Предложения о кандидатурах для назначения дипломатических представителей оформляются решением МИД РФ или иного министерства и представляются вместе с документами, характеризующими каждого кандидата. Аналогичные документы представляются на кандидатов для отзыва дипломатических представителей. Предложение о назначении или отзыве дипломатических представителей должно быть мотивировано.

Президент представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ, ставит перед ней вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ. Следует заметить, что положение данного органа в системе разделения властей остается неясным. Не дает ответа на этот вопрос ни Конституция РФ, ни текущее законодательство. Представляется, что по характеру своей организации и деятельности Центральный банк более всего тяготеет к исполнительной власти.