Прокуратура в государственно-правовой системе Российской Федерации

Прокуратура и законодательная  власть. Взаимоотношения прокуратуры  как федерального государственного органа, основное предназначение которого состоит в надзоре за исполнением  законов, и Федерального Собрания —  парламента Российской Федерации —  предопределяются тем, что парламент  является представительным и законодательным  органом Российской Федерации. Государственная  Дума Федерального Собрания принимает  федеральные законы, которые являются основным содержанием предмета прокурорского  надзора за исполнением законов. Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания и  Президенту доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации  и о проделанной работе по их укреплению. В этих докладах предлагаются и меры законодательного характера, направленные на совершенствование правового регулирования общественных отношений, проводится анализ действующего законодательства с точки зрения практики его применения, наличия противоречий и пробелов в законодательной регламентации, предлагаются меры по ее совершенствованию.

Генеральный прокурор РФ или  иные должностные лица прокуратуры  регулярно информируют палаты парламента по различным вопросам законности и  правопорядка. Органы прокуратуры по запросам и обращениям депутатов  парламента проводят проверки сообщений  о фактах нарушений законов, принимают  меры к их укреплению.

Как отмечалось, в соответствии с конституционным принципом  разделения властей Генеральный  прокурор РФ назначается на должность  и освобождается от должности  Советом Федерации Федерального Собрания по представлению Президента. Согласно закону Председатель Совета Федерации в порядке, установленном  Советом Федерации, приводит к присяге  лицо, назначенное на должность Генерального прокурора. Это законодательно закрепляет подотчетность Генерального прокурора РФ.

2. Концепция прокурорского надзора на современном этапе

На протяжении всей истории  существования и деятельности прокуратуры, в особенности после того, как  в 1965 г. прокурорский надзор стал самостоятельной  отраслью правовой науки, а по номенклатуре научных специальностей - самостоятельной  учебной дисциплиной, в теории и  практике все чаще стали возникать  различного рода концепции относительно места органов прокуратуры в  системе государственных органов, предмета и пределов прокурорского  надзора, полномочий прокурора и  средств по устранению им установленных нарушений закона и т.д. Наиболее часто ученые-правоведы обсуждали такие проблемы, как то: является ли прокурорский надзор высшим, как это было провозглашено Конституцией 1936 г. и нашло дальнейшее закрепление в Конституции СССР 1977 г., в Конституции Российской Федерации 1978 г., а также в Законе "О прокуратуре СССР" 1979 г.; предмет и пределы прокурорского надзора, в Особенности надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.

Прокурорский надзор как  вид государственной деятельности и как правовая наука стал предметом  особо острой научной дискуссии, начиная с периода реформирования государства. Тогда возникла необходимость  разработать научно обоснованную концепцию  организации и деятельности органов  прокуратуры в этих условиях. В  общесоюзном масштабе такая попытка  была предпринята на Всесоюзной научно-практической конференции, состоявшейся 1-2 декабря 1989 г, Ее возглавил Генеральный прокурор Союза ССР. В ней приняли участие  прокуроры союзных и автономных республик, краев и областей, ученые-юристы. На конференции речь шла о восстановлении принципов организации и деятельности органов прокурорского надзора  как органов, осуществляющих высший надзор за точным и единообразным  исполнением законов. В то же время  уже тогда выступавшие говорили об отказе от бюрократических методов  руководства деятельностью нижестоящих  прокуратур и предоставлении большей  процессуальной самостоятельности  прокурорам республик, краев и областей.

Научная дискуссия, посвященная  концепции прокурорского надзора  на современном этапе, была проведена  также ив стенах юридического факультета МГУ в 1990 г. В ней приняли участие  работники органов прокуратуры, профессорско-преподавательский состав МГУ и ученые-юристы ВНИИ Прокуратуры  СССР.

С тех пор теоретики  и практики прокурорского надзора  не перестают возвращаться к различного рода проблемам организации и деятельности органов прокуратуры.

В чем состоит сущность и содержание концепции прокурорского  надзора на современном этапе? Какие  проблемы при этом выдвигают ученые и практики прокурорского надзора?

Предмет и содержание концепции  прокурорского надзора состоят  в том, чтобы определить:

- степень эффективности  сложившейся системы, структуры  и полномочий органов прокуратуры  на современном этапе;

- необходимость сохранения понятия высшего надзора органов прокуратуры за исполнением законов в государстве;

- место органов прокуратуры  в системе государственных органов;

- соответствие действующего  законодательства требованиям по  обеспечению единства, централизации  и независимости органов прокуратуры;

- дальнейшее совершенствование  прокурорского надзора в плане  реализации судебной реформы  в РФ;

- конкретные меры законодательного  и организационного характера  по преобразованию и организации,  и деятельности органов прокуратуры.

Разработка различного рода концепций прокурорского надзора  за последующие годы стала "излюбленным" занятием многих правоведов, даже тех, которые весьма далеко отстоят от теории и практики прокурорского  надзора. Поэтому следует весьма критически относиться к рекомендациям таких авторов. Одним из таких примеров является обоснование концепции прокурорского надзора, предпринятое авторами "Концепции судебной реформы в РФ". Авторы весьма искаженно освещают историю и назначение прокурорского надзора в Российской Империи; в ней, в частности, указывается, что органы прокуратуры были созданы Екатериной II, тогда как они были учреждены Петром I в 1722 г.; что в соответствии с Уставами уголовного судопроизводства 1864 г. прокуроры выполняли лишь функцию поддержания обвинения по уголовным делам в суде, тогда как еще в соответствии с "Основными положениями о прокуратуре", принятыми в 1862 г. Государственным Советом по рескрипту Александра II, органам прокуратуры отводилась роль по осуществлению "верховного" надзора за "точным и единообразным исполнением законов" в государстве. В предмет надзора входило, конечно, и поддержание в суде обвинения по уголовным делам.

В связи с этим еще Н. В. Муравьев - известный деятель и  теоретик прокурорского надзора  XIX в. - писал в 1899 г., что "...понятие о прокуратуре как о царском оке могло расширяться, но не извратилось присоединением к нему новейшего представления о государственном обвинении"2. Поэтому глубоко ошибочными, на наш взгляд, являются утверждения авторов "Концепции" об ограничении сферы прокурорского надзора лишь участием прокурора в судебном рассмотрении уголовных дел. Об этом можно было бы и не говорить, если бы авторы не переносили концепцию прокурорского надзора в дореволюционной России на определение предмета и пределов прокурорского надзора в РФ в современных условиях.

Проблема определения  места органов прокуратуры в  системе государственных органов  становится все более и более  актуальной в связи со следующими обстоятельствами: в стране растет преступность, повышается" степень  ее организованности, увеличиваются  масштабы коррупции, нарушаются принципы социальной справедливости; не соблюдаются  права и законные интересы граждан, стало обычным явлением игнорирование  законодательства в сфере экономики; проявляется неспособность правоохранительных органов пресечь преступные действия экстремистки настроенных элементов  по разжиганию межрегиональной розни  и вражды и т.д.

Все эти процессы порождают  у граждан сомнения в способностях правоохранительных органов, в том  числе и органов прокуратуры, покончить с беззакониями, создать  в государстве условия, исключающие  совершение преступлений и иных правонарушений. По данным НИИ при Генеральной  прокуратуре РФ, за всю историю  существования органов прокуратуры  общественное мнение об органах прокуратуры  не было таким низким, каково в настоящее  время. Поэтому, естественно, возникают  вопросы следующего характера: а) нужна  ли сложившаяся система органов  прокуратуры в современных условиях; б) какие государственные органы или общественные организации смогут принять на себя исполнение функций  по надзору за исполнением законов  в государстве; в) если органы прокуратуры  следует сохранить, то в каком структурном виде они должны быть представлены - как самостоятельный государственный орган или в составе какого-либо иного государственного органа.

Прокуратура как государственный  орган по охране законности существует уже свыше 275 лет. Исторически это  вполне достаточный срок, чтобы, во-первых, проверить целесообразность и жизнеспособность ее существования, а, во-вторых, убедиться  в эффективности ее деятельности по надзору за исполнением законов  в государстве. Прокурорский надзор всегда был и остается одной из надежных гарантий обеспечения законности в государстве.

Авторы концепции прокурорского  надзора - ученые НИИ при Генеральной  прокуратуре РФ обоснованно отмечают, что "в течение переходного  периода прокурорский надзор будет  оставаться наиболее целесообразной и  эффективной формой высшего государственного контроля за исполнением законов, элементом контрольной функции государства. Ни один из существующих органов не может принять на себя надзорную функцию прокуратуры".

Однако нельзя абстрагироваться от того, что за последние годы прокурорский надзор не выполнял в полной мере своего предназначения. Произошло это прежде всего потому, что развал СССР повлек за собою децентрализацию прокурорского надзора, оказание на органы прокуратуры влияния с целью принятия ими решений, противоречащих или не соответствующих требованиям закона. Недостаточное материальное обеспечение прокуроров и следователей, возросшая нагрузка в работе, угрозы и даже террористические акты против прокуроров и следователей - все это повлекло за собою рост текучести кадров. За эти годы заметно снизились профессионализм и квалификация прокуроров и следователей. На указанные факты, носящие негативный характер, нельзя закрыть глаза, но и ставить вопрос о ликвидации системы органов прокуратуры по этой причине было бы неправильным.

Отсюда вывод: органы прокуратуры  должны быть сохранены в рамках сложившейся  системы и структуры, но с устранением  отмеченных негативных явлений.

Говоря о концепции  прокурорского надзора, было бы неправильным оставить без внимания иные позиции  относительно осуществления надзора  за исполнением законов.

Период распада государства (конец 80-х - начало 90-х гг.) характеризовался, в частности, весьма суровой, нередко  несправедливой критикой в адрес  органов прокуратуры и предложениями о ее реформации. Вносились предложения о включении прокуратуры в организованные структуры Министерства юстиции и его местные органы. В качестве обоснования этого предложения выдвигались следующие аргументы. При создании органов прокуратуры РСФСР (1922 г.) они находились в составе НКЮ РСФСР. В настоящее время в ряде западных стран, в том числе и США, прокуратуры находятся в составе Министерства юстиции.

Весьма распространенными  были предложения передать органы прокуратуры  в состав судов. Здесь также ссылаются  на исторический аналог: до 1933 г. органы прокуратуры находились в составе  Верховного Суда СССР и только после 1933 г. приобрели статус самостоятельного государственного органа.

Отдельные правоведы полагали, что единственное предназначение прокуроров - это поддержание государственного обвинения в суде по уголовным  делам. Эта позиция получила особенно широкое распространение после  принятия Верховным Советом СССР "Основ законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик", в ст. 16 которых именно так и  сформулирована функция прокуратуры  в уголовном судопроизводстве'.

Сторонники этих реформ исходят  из теории разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Прокуратура же полностью не входит ни в одну из этих властей и не может претендовать на четвертую власть. Ш. Монтескье как основоположник теории разделения властей хотя и говорил о трех существующих властях, но он, конечно, имел в виду единую, сильную власть в государстве. Иное дело - формы ее реализации выражаются во власти законодательной, исполнительной и судебной.

Никто из сторонников существования  прокуратуры как самостоятельного государственного органа вопроса о  том, что прокуратура претендует на обладание "четвертой" власти в государстве, не ставил и не ставит.

Ш.Монтескье, определяя назначение каждой из указанных властей относительно законодательной власти, писал: "В свободном государстве законная власть имеет право и должна быть рассмотрена, каким образом приводятся в исполнение созданные ею законы".

Иначе говоря, наблюдение (надзор) за правильным "приведением в  исполнение принятых законов" - прерогатива  самого законодательного органа. Для  ее реализации приемлемы различные  формы: депутатские комиссии парламентского расследования, заслушивание отчетов  представителей исполнительной власти и т.д. Выбор конкретных форм контроля за исполнением законов принадлежит органу законодательной власти. Деятельность надзорных органов носит подчиненный характер органам законодательной власти. Не случайно Конституция РФ (ст. 129), определяя правовой статус Генерального прокурора РФ, указывает, что он назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ.

Весьма характерно, что  принятый 5 ноября 1991 г. Верховным Советом  Украины Закон "О прокуратуре  Украины", говоря о подотчетности  Генерального прокурора Украины  Верховному Совету Украины, вместе с  тем указывает на его ответственность  перед Верховным Советом Украины (ст. 2).

Законодательством Украины  включены в предмет прокурорского надзора законность указов Президента Украины и решений премьер-министра Украины, постановлений и распоряжений Кабинета Министров Украины (ст. 10 Закона "О прокуратуре Украины"). Кстати сказать, указанный закон более полно, нежели Закон "О прокуратуре Российской Федерации", определяет предмет и пределы прокурорского надзора, перечень императивных полномочий прокурора по устранению установленных нарушений закона. Помимо этого Закон Украины закрепляет за прокурорами их прерогативу осуществления "высшего" надзора за соблюдением и правильным применением законов (ст. 1).

Предложения об объединении  органов прокуратуры с органами юстиции или суда не являются чем-то новым для нашего государства. И  тот, и другой варианты существовали в истории прокуратуры РСФСР  и прокуратуры СССР. И то, и  другое себя не оправдали. Суд и органы юстиции имеют свои, присущие им цели и задачи, их функции в ряде случаев далеки от деятельности органов  прокуратуры. К тому же органы прокуратуры  осуществляют надзор за законностью  деятельности органов юстиции и  за законностью и обоснованностью  принимаемых решений по уголовным  и гражданским делам.