Прокуратура в государственно-правовой системе Российской Федерации

Поэтому правильно поступил Верховный Совет РФ, принимая 17 января 1992 г. Закон "О прокуратуре Российской Федерации", сохранив органы прокуратуры  в качестве самостоятельного государственного органа.

Конституция РФ обеспечивает прокуратуре независимое положение  от каких-либо государственных органов, общественных организаций и должностных  лиц.

Раскрывая концепцию прокурорского  надзора, необходимо определить предмет  и пределы прокурорского надзора. Дело в том, что теоретики прокурорского  надзора далеко не одинаково определяют их. В одних случаях речь идет о нарушениях закона, в других - о  нарушениях законности, в третьих - о нарушениях норм права и т.д. Некоторые авторы весьма суживают пределы  прокурорского надзора, другие, наоборот, дают ему чрезвычайно расширительное толкование. И то, и другое отрицательно отражается на организации и деятельности органов прокуратуры по установлению и устранению нарушений законов.

Когда речь идет о надзоре  прокурора за соблюдением законности, следует иметь в виду, что понятие "законность", как было сказано  выше, шире, нежели понятие "закон".

По нашему мнению, максимально  точно определен предмет надзора  в Законе о прокуратуре: это надзор за исполнением законов, действующих  на территории РФ, принятие мер, направленных на устранение этих нарушений и привлечение  виновных к ответственности, осуществление  уголовного преследования (ст. 1).

Полномочия прокуроров по осуществлению надзора за исполнением  законов распространяются на распорядительные и исполнительные органы местного самоуправления, иные органы государственного и хозяйственного управления и контроля, предприятия, учреждения и организации, объединения, вне зависимости от их подотчетности, на общественные организации и движения, а также на должностных лиц.

Закон о прокуратуре РФ, регламентируя деятельность органов  прокуратуры, конкретизирует предмет  надзора применительно к каждой из его отраслей.

Необходимо подчеркнуть, что Закон о прокуратуре РФ весьма строго ограничивает пределы  прокурорского надзора, указывая, что "прокуратура не подменяет органы государственного и хозяйственного управления и контроля и не вмешивается  в оперативно-хозяйственную деятельность". Иначе говоря, прокурорский надзор должен "срабатывать" там и  тогда, где и когда устанавливается  нарушение закона.

В законодательных актах, в том числе и в Законе о  прокуратуре, употребляются понятия "цель" и "задачи" прокурорского  надзора. Эти понятия - отнюдь не идентичны. Задача - это "то, что требует исполнения, разрешения"; цель - это "то, к чему надо стремиться, что надо осуществить'".

На практике надлежит различать  цели ближайшие и конечные2. Принятие прокурором мер по установлению конкретного нарушения закона и восстановлению нарушенных прав и законных интересов граждан - это ближайшая цель прокурорского надзора. К такого рода актам прокурорского надзора относится решение прокурора о привлечении к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении закона. Конечная цель прокурорского надзора состоит в том, чтобы создать условия, обеспечивающие обстановку, исключающую нарушение закона.

Генеральный прокурор РФ и  подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор от имени законодателя, являясь  представителями всей системы прокурорского  надзора. Надзор, осуществляемый органами прокуратуры, распространяется в целом  на всю государственную систему, кроме высших органов государственной  власти, в том числе и Правительства  РФ.

Весьма характерно, что  за последнее время существенно  расширяется круг объектов прокурорского  надзора. К их числу следует отнести  местные органы власти, объединения, движения, партии и иные массовые организации. Иначе говоря, прокурорский надзор распространяется отныне на объекты, которые  ранее не были поднадзорны органам  прокуратуры. Это обстоятельство еще  более укрепляет правовую основу деятельности органов прокуратуры  и их устойчивость в системе государственных  органов.

Говоря о законодательном  регулировании прокурорского надзора  за исполнением законов, необходимо указать, что законодатель, определяя  полномочия органов прокуратуры, употребляет  понятие "надзор" за исполнением  законов, а не "наблюдение", как  это было в ряде законодательных  актов о прокурорском надзоре 20-х  гг.

"Надзор" прокурора  - "присмотр, проверка" - это наиболее  активная форма его деятельности, нежели "наблюдение"'. Надзор прокурора  предполагает использовать предоставленные  ему императивные полномочия  по пресечению нарушений закона, принятию мер по их предупреждению, привлечению к ответственности  лиц, нарушивших закон, восстановлению  прав и законных интересов  граждан и т.д.

"Наблюдение" за исполнением  законов содержит в себе некоторые  элементы созерцательности, "посторонности", как бы невмешательства в то или иное явление, событие, обстоятельство. Не случайно поэтому советский законодатель со временем отказался от "наблюдения" за законностью применительно к деятельности прокурора и твердо и последовательно ввел в правовой обиход понятие "надзора" за исполнением законов.

Одной из проблем прокурорского  надзора является определение его  уровня, то есть является ли он высшим надзором за исполнением законов. Проблема высшего надзора органов прокуратуры  в течение многих лет является предметом весьма оживленной дискуссии. Еще до принятия Конституции СССР 1977 г. подвергалась критике ст. 113 Конституции  СССР 1936 г., в которой осуществление  высшего надзора было возложено  на Прокурора Союза ССР. Некоторые  правоведы утверждали, что осуществление  надзора несовместимо с прокурорским надзором, поскольку высшим органом  власти в государстве является Верховный  Совет. Кроме того, эти авторы утверждали, что Прокурор Союза ССР как  физическое лицо не может выполнять  эти функции, что нижестоящие  прокуроры не наделены этими полномочиями. Конституция СССР 1977 г. (ст. 164) вновь  закрепила положение о высшем надзоре, указав при этом, что высший надзор за точным и единообразным  исполнением законов осуществляется Генеральным прокурором СССР и подчиненными ему прокурорами. Прокурорский надзор как высший надзор был также закреплен в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 176) и в Законе "О прокуратуре СССР" 1979 г. (ст. 1).

Однако и после этого  полемика вокруг этой проблемы не только не прекратилась, но еще больше разгорелась, а в последние годы была перенесена в стены Верховного Совета. В полемику были втянуты не только правоведы', но и работники органов прокуратуры.

Генеральный прокурор СССР и сотрудники центрального аппарата Прокуратуры Союза ССР не смогли отстоять позицию, выработанную научно-практической конференцией ученых и практиков  о стабильности действующего законодательства о прокурорском надзоре и повышении  его эффективности.

Многолетняя дискуссия закончилась  тем, что из Конституций СССР и  РСФСР, а также из Закона "О  прокуратуре СССР" было исключено  понятие высшего надзора за исполнением  законов.

Противники высшего надзора  прокуратуры в дискуссии, которая  велась еще до распада СССР, выдвигали  следующие доводы: надзор за исполнением  законов осуществляет не только прокуратура, но и Президент, Правительство, Советы народных депутатов, суд, органы МВД, Министерство юстиции и т.д. Определяя предмет  и пределы прокурорского надзора, закон оставляет "большой круг органов", не поднадзорных прокуратуре; если именовать надзор за исполнением  законов высшим, то это можно отнести  не к прокуратуре, а к Комитету конституционного надзора.

Приведенные доводы являются несостоятельными. Прокуратура является государственным органом, главное  предназначение которого состоит в  надзоре за исполнением законов  в государстве. На органы суда, внутренних дел и юстиции возложены присущие только им обязанности, они не несут  непосредственной нагрузки по осуществлению  надзора за исполнением законов. Что касается деятельности государственных  органов, не поднадзорных органам прокуратуры, то здесь речь идет лишь о Правительстве.

В условиях правовой реформы  не исключена возможность внесения в действующее законодательство о прокурорском надзоре соответствующих  корректив, в том числе и закрепления  понятия высшего надзора прокуратуры  за исполнением законов, подобно  тому, как это сделано в законодательстве ряда стран СНГ. В связи с этим необходимо дать обоснование и содержание высшего надзора органов прокуратуры.

Понятие высшего надзора  органов прокуратуры появилось впервые и было закреплено в Конституции СССР 1936 г. (ст. 113). К тому же времени были сформированы государственные органы и общественные организации, в обязанности которых входило осуществление контроля за исполнением законов и иных нормативных актов. В системе ЦИК и СНК СССР, а также в местных органах власти действовала система таких органов и организаций. В связи с этим необходимо было определить полномочия органов прокуратуры таким образом, чтобы характеризовать его в иной плоскости. Осуществление прокурором надзора - это не ведомственный или вневедомственный контроль, это деятельность государственного органа, подотчетного высшему органу государственной власти, экономически не связанного ни с каким-либо государственным органом и общественными организациями.

Прокуратура как в центре, так и на местах выступает как блюститель законности, действует от имени держателя верховной власти в государстве.

Другой признак, определяющий прокурорский надзор как высший, - это  то, что прокуратура осуществляет надзор и за законностью деятельности всех общественных организаций и  государственных органов, в обязанности  которых входит надзор или контроль за соблюдением законов, подзаконных актов, различного рода ведомственных предписаний.

При обсуждении проблемы о  высшем надзоре органов прокуратуры  возникает вопрос: было ли свойственно  органам прокурорского надзора  дореволюционной России осуществление  высшего надзора?

Ответ на этот вопрос можно  дать только положительный. Как известно, в соответствии с "Основными положениями  о прокуратуре" 1862 г. на Генерал-прокурора  возлагался "верховный надзор".

В этом правовом акте были заложены основы для осуществления "верховного надзора": единство и строгая централизация  органов прокуратуры, возглавляемых  Генерал-прокурором; прокурор любого ранга  действовал от имени всей системы  органов прокуратуры; прокуратура  как государственное установление правительственного характера была подотчетна только Императору России, чем обеспечивалась независимость  органов прокуратуры от местных  влияний.

"Верховный надзор" органов прокуратуры с годами  укреплялся, в особенности в период  царствования Александра III. Таковым прокурорский надзор оставался вплоть до 1917 г.

Поэтому сама идея провозглашения прокурорского надзора надзором высшим для советского законодательства не является чем-то экстраординарным.

Прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением  законов по своей сущности и содержанию - един и неделим. Именно в таком  виде надзор осуществляется прокурорами  городов и районов. Эти структурные  подразделения органов прокуратуры  как основное звено этой системы  не имеют в своих штатах специальных  отделов, осуществляющих надзор за исполнением  законов в традиционно сложившихся  отраслях.

Осуществление надзора по отдельным отраслям в крупных  городах и районах возложено  на помощников или заместителей прокурора  по этой отрасли. Подавляющее большинство прокуратур городов и районов такой возможности не имеют, и там эти обязанности выполняет прокурор района и его помощник.

Лишь вышестоящие прокуратуры - областей, краев, республик в составе  РФ в соответствии с установленной  для них структурой имеют специальные  подразделения, осуществляющие надзор по традиционно сложившимся отраслям.

Деление прокурорского надзора  по отраслям имеет весьма условный характер, задачи и цели прокурорского  надзора едины: обеспечение исполнения законов. С точки зрения практической весьма целесообразно, что объем  прокурорского надзора поделен  на отрасли. Но, с другой стороны, когда  прокурорский надзор как единое целое  и неделимое "растащен по кабинетам", мы не имеем полного представления  о состоянии законности в республике, области, крае.

Отсюда выдвигается задача: устранить разобщенность в деятельности отдельных подразделений органов  прокуратуры, ликвидировать раздробленность  в охвате проблем, связанных с  укреплением законности и правопорядка. Поэтому руководителям соответствующих  прокуратур необходимо четко координировать деятельность различных отделов, направляя 'ее в единое русло. Это достигается прежде всего правильным планированием работы прокуратуры области, края, республики, чтобы включить все отделы в решение какой-либо важной (актуальной) проблемы, связанной с укреплением законности, созданием обстановки, исключающей нарушение законности и правопорядка. Начальники отделов должны информировать друг друга о проделанной работе и намечаемых мероприятиях на будущее.

Соблюдение этих требований обеспечит планомерность и слаженность  в работе, единство намечаемых целей  и задач. В то же время это будет  способствовать устранению параллелизма в работе различных подразделений.

Одна из актуальных проблем  в концепции прокурорского надзора - определение места следственного  аппарата. Вот уже несколько лет  эта проблема занимает центральное  место в проводимой судебной реформе.

Выдвигались предложения  о создании единого следственного  аппарата в виде Следственного комитета при Кабинете Министров СССР и  его органах на местах. Однако эта  идея осталась нереализованной по двум причинам: этому помешал распад СССР, и, конечно, эта реформа оказалась  не под силу государству по финансовым и экономическим причинам. Решено было сохранить следствие в существующих структурах, то есть в органах внутренних дел, органах федеральной службы безопасности и прокуратуре, а также  в налоговой полиции.

В настоящих, весьма сложных  условиях требуется организовать прокурорский надзор в стадии дознания и предварительного следствия таким образом, чтобы  каждое совершенное преступление было быстро и полно раскрыто, и, кроме того, полно, объективно и всесторонне расследовано.

Одной из перспективных задач  является правильное определение взаимоотношений  прокурора и суда. Закрепленное в  Законе "О прокуратуре СССР" процессуальное положение прокурора  в суде как органа надзора за исполнением  законов при рассмотрении судами гражданских и уголовных дел (ст. 31) кануло в прошлое. В настоящее  время достаточно четко определяется иная концепция. Она была заложена еще  в "Основах законодательства Союза  ССР и союзных республик о  судоустройстве", принятых 16 ноября 1989 г., где в ст. 16 указано: "Генеральный  прокурор СССР и подчиненные ему  прокуроры участвуют в рассмотрении судами дел на основании и в  порядке, установленном законодательством  Союза ССР и союзных республик".