Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации: понятие, порядок назначения, правовой статус

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность изучения института уполномоченного по правам человека обусловлена тем, что формирование и утверждение прав человека как величайшей общечеловеческой ценности всегда связано с наличием реальной возможности у индивида осуществить их защиту. В тех же случаях, когда в силу каких-либо обстоятельств личность лишается такой возможности, исчезает сам институт права человека.                                                                                             Так было в полувековой истории советского общества и во многих иных странах с тоталитарным режимом. Именно поэтому права человека не мыслятся без надлежащим образом урегулированной и эффективно действующей защиты.          Права человека и их защита – это обязательные спутники правового государства. Правовое государство не мыслит себя без полного признания прав человека и эффективно организованной их защиты. Признание прав человека Российской Федерацией в 1991 г. – это ее эпохальный исторический выбор в пользу нерасторжимого единства прав человека, их защиты и правового государства.         Создание и развитие одного из важнейших институтов конституционного права – Уполномоченного по правам человека (омбудсмена), который сформировался в рамках европейской правовой традиции и существует сегодня во многих странах мира, стало закономерным шагом для России. Его особая роль состоит в том, что он находится как бы между обществом и властью, являясь своеобразным мостом между ними, каналом обратной связи. С одной стороны, это орган государства, имеющий достаточную степень самостоятельности, но в то же время это агент гражданского общества, призванный реагировать на нарушения прав человека со стороны государственных структур и чиновников и применять предоставленные ему меры воздействия.      Институт уполномоченного по правам человека впервые был учрежден в Швеции в начале XX в. и впоследствии получил широкое распространение во многих странах (на Западе лицо, осуществляющее аналогичные функции, именуется омбудсменом).        Степень изученности. Институт омбудсмена исследовался учеными (Ю.С. Шемшученко, Г.А. Мурашин, В.А. Туманов, В.В. Маклаков, В.В. Бойцова и Л.В. Бойцова) в рамках административного и конституционного права зарубежных стран. Исследованиями этой проблемы плодотворно занимались А.С. Автономов, Т.А. Васильева, И.С. Власов, О.В. Воробьев, В. Гладышев, Н.М. Касаткина, Н.С. Колесова, И.А. Ледях, Е.А. Лукашева, И.А. Мелик-Дадаев, М.А. Никифирова, Н.Ю. Трещетенкова.   Целью настоящей курсовой работы является рассмотрение института Уполномоченного по правам человека в РФ, его цели и предназначение; рассмотрение проблемы соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.          Объектом исследования в настоящей курсовой работе являются аспекты возникновения и развития института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.       Предметом исследования является Федеральный Конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», как основной источник института.       Методологическая основа. В процессе написания курсовой работы были использованы диалектический метод познания, а также общенаучные (сравнения, анализа и синтеза, системного и структурного подходов) и специально-юридические (сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический) методы исследования.      Структура работы обусловлена характером поставленной цели и перечнем задач исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.    

                                           1.1. Институт омбудсмана       До последнего времени институт омбудсмана, как и сам термин «омбудсман», в Украине был известен лишь сравнительно узкому кругу специалистов-юристов. Этот институт возник и развивался на основе западноевропейских демократических ценностей, которые основываются на принципах разделения власти и верховенства права, и поэтому до конца 80-х годов не вызвал особой заинтересованности официальной советской правовой доктрины. С усилением процессов демократизации в странах Восточной Европы в начале 90-х годов возрастает интерес к новым демократическим механизмам защиты прав человека, в частности к институту омбудсмана, его истокам и истории.     Характерной особенностью института омбудсмана стало то, что его утверждение в большинстве стран мира происходило в уже существующей системе органов государственной власти, вследствие чего необходимо было учитывать национальные, правовые, культурные и иные особенности. Поэтому, несмотря на общие принципы концептуального построения этого института, в мире трудно найти два таких института, которые были бы полностью тождественны. Но можно выделить отдельные общие черты, которые объединяют все эти институции под одним родовым названием — омбудсман, хотя в Украине это Уполномоченный Верховной Рады по правам человека, в Испании, ЮАР — защитник народа, в Польше — речник гражданских прав, во Франции — посредник Французской Республики, в Литве — контроллер сейма, в Греции — защитник граждан, в Молдове — парламентский адвокат, в Швеции, Финляндии, Дании — омбудсман.  Одной из главных функций омбудсмана в мире «является контроль за деятельностью исполнительных и других органов государственной власти путем рассмотрения жалоб граждан на действия тех или иных органов или должностных лиц, которые привели к нарушению прав и свобод человека и гражданина»¹. В этом смысле важным неотъемлемым правом омбудсмана является право проводить расследования, в том числе и по собственной инициативе, и на их основании вносить рекомендации относительно путей восстановления нарушенных прав в конкретном случае, а также предложения о внесении изменений в законодательство или пересмотре неправомерной административной практики органов государственной власти. Процедура обращения к омбудсману максимально неформальная и гибкая, а доступ к нему является бесплатным и открытым для всех граждан государства.  Характерная особенность института омбудсмана — его независимость, «что проявляется прежде всего в высоком статусе должности омбудсмана, которая в большинстве стран закреплена конституцией, а также в избрании омбудсмана парламентом государства, что обеспечивает его независимость от всех ветвей власти, включая законодательную»². Независимость омбудсмана предусматривает недопустимость и прямой запрет вмешательства в его деятельность органов государственной власти, политических партий, общественных организаций, средств массовой информации. В обществе омбудсман выступает своеобразным арбитром между человеком и властью, поэтому может действовать независимо и беспристрастно.          Внутренний аспект независимости омбудсмана предусматривает наличие у него достаточных финансовых ресурсов для выполнения своих полномочий, а также, принимая во внимание персонифицированность института, независимость в осуществлении кадровой и организационной политики.            В связи с отсутствием у омбудсмана императивно-властных полномочий одним из главных средств его влияния на принятие необходимого решения являются гласность и распространение информации о нарушении прав и свобод человека в государстве, прежде всего путем обнародования ежегодного и специальных докладов.    Приведенные характеристики в своей совокупности отражают лишь важнейшие черты института омбудсмана. В зависимости от объема полномочий, сферы компетенции и других факторов условно можно выделить несколько моделей омбудсмана в мире. Наиболее распространенной из них является так называемая классическая, или сильная, модель омбудсмана, впервые внедренная в Швеции в начале XIX в. Характерными признаками шведской модели стали чрезвычайно широкие полномочия и сфера компетенции. Так, омбудсман Швеции осуществляет контроль не только за центральными органами власти и управления, но и за судами и местными органами администрации, а также вооруженными силами и даже должностными лицами государственных предприятий в том объеме, в каком они выполняют государственно-властные функции³. Для этого в арсенале омбудсмана есть немало средств воздействия: право на неограниченный доступ к протоколам и документам, в том числе секретным; право законодательной инициативы; право инициировать дисциплинарное производство в отношении лиц, которые не выполняют его требований, и даже накладывать штрафы; на правах чрезвычайного прокурора начинать судебное преследование должностных лиц за ненадлежащее исполнение своих обязанностей и т.п.    Следующей страной, которая ввела институт омбудсмана в 1919 г., стала Финляндия, очень близкая Швеции по правовой системе. Поэтому и модель, введенная в Финляндии, во многом похожа на шведскую.   В том же 1967 г. институт омбудсмана был создан в ряде провинций Канады. В 1979 г. его ввели на территории Австралии.    В этот же период наблюдается возрастание интереса к институту омбудсмана и в США. Основой стал шведский аналог. Конечно, интерес американцев к этому институту никогда не достигал такого же уровня, как, скажем, в Европе, что объясняется большой ролью судебной власти в стране. В 1988 г. первой из стран Восточной Европы институт омбуд-смана ввела Польша. Это был первый эксперимент введения данного института в социалистической системе управления. Эксперимент оказался удачным. Институт речника гражданских прав в Польше не только вписался в действующую систему государственных органов, но и активно содействовал многим преобразованиям, происходившим в стране в конце 80-х годов. Этому в значительной мере способствовали идейно-политический нейтралитет омбудсмана, пропаганда принципов правового государства и иерархии ценностей, ориентированных на права человека. Польская модель также построена по «сильному» образцу. Так, омбудсман Польши имеет право требовать инициирования дисциплинарного или административного производства, а его полномочия в уголовном и гражданском судопроизводстве приравнены к таковым у прокурора⁴.    Опыт Польши использовали многие другие страны Восточной Европы. В 1989 г. институт омбудсмана был введен в Венгрии, а в 90-х годах — в Грузии, Литве, Латвии, Молдове, Российской Федерации, Румынии и Узбекистане.           15 января 1998 г. вступил в силу Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека». 14 апреля того же года Верховная Рада Украины избрала первого в истории государства Уполномоченного по правам человека.       На современном этапе идея омбудсманства переросла национальные границы и все чаще используется на региональном и международном уровнях.          Распространение служб омбудсмана в мире послужило толчком к созданию в 1976 г. Международного института омбудсмана, который объединяет национальные институты более чем 50 стран, содействует развитию концепции омбудсмана в мире с помощью исследований, образовательных программ, публикаций и обмена информацией, а также организации региональных и международных конференций.    В 1982 г. преподаватели университета г. Инсбрук (Австрия) выступили инициаторами создания научного общества, главной задачей которого стало исследование феномена омбудсмана в Европе. С 1988 г. общество получило статус международной общественной организации и сейчас известно как Европейский институт омбудсмана. «Основными направлениями деятельности этого института являются распространение и содействие развитию идеи омбудсманства в Европе, поддержка научных исследований в этой сфере, содействие обмену опытом на национальном, европейском и международном уровнях»⁵. Членами института являются большинство европейских учреждений омбудсмана. В октябре 1998г. в Европейский институт омбудсмана был принят украинский Уполномоченный по правам человека.             В 1993 г. в соответствии с положениями Маахстрихтского договора о создании Европейского Союза была введена должность омбудсмена в ЕС. Ему было предоставлено право принимать к рассмотрению жалобы любого юридического или физического лица страны — члена ЕС и проводить расследования деятельности институтов и органов Европейского Союза, за исключением Суда Европейских сообществ и суда первой инстанции ЕС. Ныне проводится активная работа по подготовке единого кодекса поведения служащих ЕС, который позволил бы установить четкие критерии оценки их деятельности со стороны европейского омбудсмена.      В 1999 г. после продолжительных прений была введена должность Уполномоченного по правам человека в Совете Европы. Следует отметить, что это должностное лицо не полностью вписывается в концепцию омбудсмена, поскольку лишено такого важного права, как право проводить конкретное расследование на основании жалоб граждан или по собственной инициативе. Уполномоченный по правам человека Совета Европы призван скорее осуществлять образовательные функции и координирующую деятельность в области прав человека в рамках деятельности этой европейской институции. Процесс определения конкретной сферы его компетенции и полномочий еще не завершен. Первым омбудсменом Совета Европы стал Альваро Хиль-Роблес — в прошлом защитник народа Испании. Без преувеличения можно сказать, что институт омбудсмена является не только желательным, «но и необходимым элементом национальной системы защиты прав человека, ключевым звеном в процессе преобразований в странах, которые стали на путь демократии и верховенства права»⁶.              На сегодня институт омбудсмена на национальном, региональном и местном уровнях существует более чем в 100 странах, и эта идея продолжает распространяться. 

1.2. Становление института Уполномоченного по правам человека в РФ Интерес к человеку, проблеме достоинства личности становится одним из основных проявлений подлинного демократизма в жизни современного общества. Вступление России в Совет Европы обусловило необходимость приведения российского законодательства в соответствие с международными и европейскими стандартами в области защиты прав и свобод человека.  Осознана и получила закрепление в Конституции РФ идея правового государства, для которого главной ценностью является человек, а основным гарантом его прав и свобод выступает суд. Правовая система страны закрепила весь перечень прав, зафиксированных в международных пактах и соглашениях, фактически ставших новацией для отечественного конституционного законодательства. Раздел Конституции о правах и свободах российских граждан является в известном смысле украшением правовой системы современной России, самым полным юридическим выражением ее демократических устремлений.      Однако с реализацией этих прав на практике не все обстоит благополучно. К сожалению, не все декларируемые нормы Конституции в настоящее время по разным причинам можно реализовать.   Усиление эффективности правозащитных институтов и всей правовой системы возможно лишь при условии построения сильного правового и социального государства, обеспечивающего упорядоченность и урегулированность общественных процессов; координацию и согласованность интересов различных общественных групп и политических сил; упрочение сложной системы связей и отношений в обществе, социальной направленности реформ; совершенствование системы органов власти в сфере осуществления прав и свобод человек⁷.    Конституция РФ 1993 г. предусматривает новый для нашего государства правовой институт - Уполномоченного по правам человека. Необходимость в специальном федеральном конституционном законе, определяющем компетенцию, организационные формы и условия деятельности этого органа по осуществлению и охране прав человека и гражданина, назрела давно.       Президентом Российской Федерации 26 февраля 1997 года подписан Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», который был принят Государственной Думой РФ 25 декабря.          1996 года и 12 февраля 1997 года одобрен Советом Федерации. Статья 43 этого закона гласит, что «в срок не позднее 30 дней со дня вступления в силу настоящего Федерального конституционного закона Государственная Дума принимает постановление о назначении на должность Уполномоченного в порядке, установленном главой II настоящего Федерального конституционного закона»⁸. Но понадобилось почти 15 месяцев, прежде чем на эту должность был назначен Уполномоченный по правам человека в РФ. Им стал депутат Государственной Думы, один из ее представителей в Конституционном Суде, известный юрист, профессор, доктор юридических наук, специалист в области конституционного права О.О. Миронов.          Задачей этого нового института является обеспечение свободы отношений между гражданами и государственными структурами, защита граждан от правонарушений и бюрократических извращений.   Такой правозащитный институт нетрадиционен для России. После появления его в государствах Восточной и Центральной Европы в конце 80-х — начале 90-х гг. стали поступать предложения ученых (Э.М. Аметистов, В. Кикоть, Н.Ю. Хаманева) об учреждении в нашей стране должности Уполномоченного по правам человека. В основном до недавнего времени институт омбудсмена исследовался учеными (Ю.С. Шемшученко, Г.А. Мурашин, В.А. Туманов, В.В. Маклаков, В.В. Бойцова и Л.В. Бойцова) в рамках административного и конституционного права зарубежных стран. Исследованиями этой проблемы плодотворно занимались А.С. Автономов, Т.А. Васильева, И.С. Власов, О.В. Воробьев, В. Гладышев, Н.М. Касаткина, Н.С. Колесова, И.А. Ледях, Е.А. Лукашева, И.А. Мелик-Дадаев, М.А. Никифирова, Н.Ю. Трещетенкова. В этот период появляется ряд интересных и глубоких работ по формированию института омбудсмена в России, защите прав граждан в различных сферах, анализируется зарубежный опыт. В 1997 г. Институт государства и права выпустил сборник «Защита прав человека» (под ред. члена-корреспондента РАН Е.А. Лукашевой)⁹.   Важной вехой стало принятие в ноябре 1991 г. Верховным Советом Декларации прав человека и гражданских свобод, в которой декларировалась необходимость парламентского Уполномоченного по правам человека. Тем самым была создана правовая основа для дальнейшей работы по конституционной регламентации этого независимого института.   При подготовке конституционных проектов институт Уполномоченного по правам человека оказался в сфере повышенного внимания политиков и законодателей. В Конституции Российской Федерации (п. 19 ст. 103) были заложены нормы, согласно которым к ведению Государственной Думы относятся назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом. Правозащитному институту был придан статус конституционного.    Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Предполагается, что его деятельность поможет решать весьма важные проблемы, активно пресекать факты нарушения прав человека, бороться с бюрократией.        С учетом федеративного устройства нашего государства должность уполномоченного по правам человека может учреждаться также в субъекте Российской Федерации в соответствии с уставом, законом субъекта РФ. И здесь в последнее время происходят позитивные изменения в этом направлении. В некоторых субъектах Российской Федерации действуют уполномоченные по правам человека, а в большинстве из них (более чем в сорока) пошли по пути создания комиссий по правам человека. Уполномоченный защищает гражданские права независимо от места проживания гражданина России, поскольку они не могут быть различными в зависимости от субъекта Федерации.        В соответствии со ст. 11 Федерального закона Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели¹⁰. Политическая нейтральность названного правового института заложена в самой его идее. О.О. Миронов, назначенный на эту должность, сложил свои депутатские полномочия и вышел из рядов своей партии¹¹.          Уполномоченный по правам человека не должен выступать за проведение определенного политического курса, той или иной политики в конкретной сфере, будь то сфера экономических, социальных, финансовых, культурных или иных проблем. Он подчинен только закону. Однако находятся политические силы, которые уже сейчас готовы либо втягивать Уполномоченного в политику, либо дискредитировать этот институт. Показательно, что при обсуждении кандидатур на должность Уполномоченного такую линию пытались провести некоторые депутаты Государственной Думы. В ряде газет появились статьи с грубыми выпадами в адрес вновь назначенного Уполномоченного по правам человека в РФ. Словом, вместо того, чтобы помогать становлению нового правового института защиты прав человека, некоторые политические силы пытаются любыми средствами его дискредитировать. Безусловно, Уполномоченный может влиять на разработку и применение правовых норм, но лишь с той целью, чтобы привести право в соответствие с международными гуманитарными тенденциями, а правоприменительную практику освободить от дискриминации и волюнтаризма, обеспечив приоритет соблюдения прав граждан. В компетенцию Уполномоченного входит рассмотрение жалоб граждан РФ и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее они обжаловали эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласны с решениями, принятыми по их жалобе.   Деятельность Уполномоченного не подменяет деятельность других правозащитных институтов и тем более не отменяет ее. Нельзя рассматривать институт омбудсмена как «альтернативу» суду или прокуратуре. Уполномоченный по правам человека — правовой институт, действующий дополнительно к существующим правозащитным институтам. Разумеется, необходимо избегать конфликтов в части юрисдикции прокуратуры и Уполномоченного. А между тем от уполномоченных в субъектах РФ приходят письма о том, что прокуратура не желает вести совместную работу по защите прав граждан. Конечно, не следует обольщаться, что этот правовой институт станет этаким «суперорганом», способным разрешить все проблемы, возникающие в связи с реализацией гражданами их прав и свобод. Решить их сразу невозможно даже в условиях достаточно стабильной экономической обстановки, а тем более в нынешних условиях. Исправление ошибок и нарушений требует денег и ресурсов, а финансовые возможности Федерации в целом и ее субъектов не могут сегодня в полной мере обеспечить полноценное функционирование нового правового института. Уполномоченному по правам человека предстоит большая и кропотливая работа. Уже сейчас аппарат Уполномоченного завален жалобами. Люди надеются, что новый правовой институт сможет решить их, по большей части социально-экономические, проблемы, восстановить справедливость, защитить законные права. При этом очень важно, что в законе оговаривается: получив жалобу, Уполномоченный вправе передать ее государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу. Попытка же «объять необъятное» может привести к неоправданной перегрузке рабочего аппарата Уполномоченного, и главное - к некачественному, необъективному, несвоевременному (запоздалому) рассмотрению жалобы вообще или отсутствию каких - либо действий по рассмотрению последней. В итоге может возникнуть ситуация, когда ожидания заявителей будут значительно превосходить возможности этого правового института, что может создать у граждан превратное представление о работе этого органа.          Надо стремиться избегать и другой крайности: если проверка жалобы входит в компетенцию Уполномоченного — недопустим необоснованный отказ в приеме ее к рассмотрению, тем более что отказ в принятии жалобы к рассмотрению обжалованию не подлежит. Законом об Уполномоченном по правам человека установлен предельный срок подачи жалобы - не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Как показывает зарубежная практика, такое ограничение вполне оправдано. Это позволит избежать ситуации, подобной той, которая сложилась, например, в Польше, когда Парламентскому уполномоченному по правам граждан поступали заявления, касавшиеся событий 1920 - 1939 гг. и даже 1863 года¹². Формируя этот новый для нашей правовой системы институт, было бы нелишне обратиться к практике других государств, в которых за годы функционирования института омбудсмена накоплен солидный опыт, выработаны определенные традиции.      Создание хорошо организованных и четко работающих институтов уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах будет способствовать развитию и укреплению принципов правового государства, в частности принципа ограничения государственной власти. Ведь совершенно очевидно, что уполномоченный, добросовестно выполняющий свои обязанности, как правило, неудобен любой ветви власти. Во многих странах этот пост обычно занимают юристы, поскольку он предполагает большую юридическую работу по защите прав граждан.  Принятие Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» обеспечивает гарантию независимости и эффективной работы института омбудсмена, который «независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам»¹³. В своей деятельности Уполномоченный руководствуется Конституцией РФ, вышеназванным Федеральным конституционным законом, законодательство РФ, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ.        Главная задача Уполномоченного, согласно Федеральному конституционному закону, - «способствовать восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты»¹⁴. Более четко эта норма была сформулирована в ст. 6 проекта Закона об Уполномоченном О.О. Мироновым (в то время — депутатом Государственной Думы). В ней говорится, что «общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами Российской Федерации и непосредственно порождают права и обязанности граждан Российской Федерации. Никакой государственный орган или должностное лицо не могут давать Уполномоченному по правам человека указаний, касающихся выполнения им своих обязанностей»¹⁵. Но этот проект Советом Государственной Думы был отклонен, а за основу был взят (и в дальнейшем принят) проект, предложенный Комитетом по законодательству и судебно-правовой реформе Государственной Думы 1-го созыва. Как видим, О.О. Миронов предлагал закрепить за Уполномоченным по правам человека более широкие властные полномочия. Но предпочтение было отдано другой концепции.          Деятельность Уполномоченного направлена на укрепление парламентаризма. Поскольку министры и правительство, по существу, не несут ответственности перед Федеральным Собранием, то создание института омбудсмена служит дополнительным механизмом контроля за соблюдением законов исполнительными структурами. Но одновременно Уполномоченный по правам человека не располагает императивными правовыми средствами воздействия на соответствующие государственные органы.           Учреждение омбудсменовской службы - это еще один шаг на пути демократизации общественных и государственных отношений в России. Проведение преобразований в экономической и социальной сферах не может отодвинуть на второй план проблему правообеспечения, значимости омбудсмена. Тем более, что государственный аппарат продолжает поддерживать и укреплять репутацию бюрократии. Российскому омбудсмену предстоит действовать в стране, граждане которой не имеют личного опыта демократических традиций, а должностные лица в основном привержены не общеправовым принципам, а административным авторитетам.   Н. Бердяев в своей книге «Философия неравенства» отрицательное отношение к праву, смешение его с моралью связывает с русским коллективизмом: «Отрицание права, которое шло у русских справа и слева, есть отрицание личности, порабощение ее коллективом. Право охраняет личность от посягательства на нее злой воли. Право делает свободу человеческой личности независимой от добродетелей и пороков других людей, от их личности даже при существовании зла, при дурной воле людей. Русские смешивают право с моралью и ставят судьбу личности в зависимость от нравственного сознания людей, от их добродетелей. Такое отрицание права есть знак ослабления личного самосознания, есть недостаток личного достоинства, есть погруженность в безликий коллектив»¹⁶. Функционирование института омбудсмена, несомненно, будет способствовать формированию демократического правового государства, самодостаточного гражданского общества с его свободными гражданами, обладающими неотчуждаемыми правами, развитию правового сознания личности, того, что так волновало философа Н. Бердяева.

Глава 2. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации:   понятие, порядок назначения, правовой статус    Гарантией государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами является Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (далее — Уполномоченный), должность которого учреждена в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (Ф3 РФ. 1997. №9. Ст. 1011)¹⁷.        Уполномоченный средствами, указанными в Законе, способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.        Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. В своей деятельности он руководствуется Конституцией РФ, Законом об Уполномоченном по правам человека и иными законами РФ, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации.    На должность Уполномоченного может быть назначено лицо, являющееся гражданином РФ, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина и опыт их защиты.  Уполномоченный назначается на должность и освобождается от нее большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы путем тайного голосования.        Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Государственную Думу Президентом РФ, Советом Федерации Федерального Собрания РФ, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного. Каждый кандидат на должность Уполномоченного включается в список для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.       Государственная Дума обязана принять постановление о назначении на должность Уполномоченного не позднее 30 дней со дня истечения срока полномочий предыдущего Уполномоченного. При этом одно и то же лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на два срока подряд.         Уполномоченный назначается на должность сроком на пять лет, считая с момента принесения присяги; его полномочия прекращаются с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченным. При этом истечение срока полномочий самой Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного. Он может быть досрочно освобожден от должности лишь в случаях, прямо предусмотренных законом:         1) при занятии деятельностью, несовместимой с его особым статусом; 2) при вступлении в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного;        3) ввиду его неспособности по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности;         4) при подаче Уполномоченным заявления о добровольном сложении полномочий.           В случае досрочного освобождения Уполномоченного от должности новый Уполномоченный должен быть назначен Государственной Думой в течение двух месяцев со дня досрочного освобождения предыдущего Уполномоченного от должности.                                                     На Уполномоченного в соответствии со ст. 11 Закона об Уполномоченном по правам человека налагается ряд ограничений: он не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели, не может являться депутатом Государственной Думы, депутатом законодательного (представительного) органа субъекта РФ, членом Совета Федерации, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности.         Уполномоченный обладает иммунитетом (неприкосновенностью) в течение всего срока его полномочий. Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску без согласия Государственной Думы, за исключением случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц. Неприкосновенность Уполномоченного распространяется на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы.     В случае задержания Уполномоченного на месте преступления должностное лицо, произведшее задержание, немедленно уведомляет об этом Государственную Думу, которая должна принять решение о даче согласия на дальнейшее применение этой процессуальной меры. При неполучении в течение 24 часов согласия Государственной Думы на задержание Уполномоченный должен быть немедленно освобожден.

2.1 Компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

К компетенции  Уполномоченного относится: рассмотрение жалоб граждан РФ и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов (за исключением решений палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ), органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал их в судебном или административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.           Жалоба подается Уполномоченному не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Она должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, а также сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке.  Жалобы, адресованные Уполномоченному лицами, находящимися в местах принудительного содержания, не подлежат просмотру администрацией мест принудительного содержания и в течение 24 часов направляются Уполномоченному.       Получив жалобу, Уполномоченный вправе:     1) принять жалобу к рассмотрению;      2) разъяснить заявителю средства, которые тот может использовать для защиты своих прав и свобод;         3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу;        4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению.    О принятом решении Уполномоченный в десятидневный срок уведомляет заявителя. В случае начала рассмотрения жалобы Уполномоченный информирует также государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются.     Уполномоченный при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, вправе по собственной инициативе принять соответствующие меры в пределах своей компетенции, направленные на устранение выявленных нарушений законности.          При проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе:  — беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;  — запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;          — получать объяснения должностных лиц и государственных служащих (за исключением судей) по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;         — проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;      — поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;    — знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.  По вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории РФ органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания.     О результатах рассмотрения жалобы Уполномоченный извещает заявителя, а в случае установления факта нарушения его прав принимает меры в пределах своей компетенции, направленные на устранение нарушений законности.        Уполномоченный обязан направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:  — обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;            — обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;           — обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;     — изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;           — обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.      В результате рассмотрения жалоб граждан, а также при получении иным путем информации о грубых и массовых нарушениях прав и свобод граждан Уполномоченный имеет право выступить с докладом по этому вопросу на очередном заседании Государственной Думы. Кроме того, Уполномоченный имеет право обратиться к депутатам Государственной Думы с предложением создать специальную парламентскую комиссию по изучению и расследованию фактов нарушений прав и свобод граждан, провести по этим вопросам парламентские слушания.     По результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе:            — направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур;     — обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.     По окончании календарного года Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и Генеральному прокурору РФ. По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады.          2.2 Аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации             Для обеспечения деятельности Уполномоченного создается рабочий аппарат, который осуществляет юридическое, организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное и иное обеспечение деятельности Уполномоченного.       Уполномоченный и его рабочий аппарат являются государственным органом с правами юридического лица, имеющим расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба РФ.       Уполномоченный в пределах сметы расходов устанавливает численность и штатное расписание своего рабочего аппарата, утверждает его структуру, положение о нем и его структурных подразделениях и непосредственно руководит его работой. Так, в Свердловской области предусмотрена должность руководителя аппарата Уполномоченного, который в случае отсутствия последнего может выполнять часть его обязанностей (за исключением вынесения решений по делам о нарушении прав человека)¹⁸. Финансирование деятельности Уполномоченного и его рабочего аппарата осуществляется из средств федерального бюджета, в котором ежегодно предусматриваются отдельной строкой средства, необходимые для обеспечения их деятельности.      Имущество, необходимое Уполномоченному и его рабочему аппарату для осуществления их деятельности, находится в их оперативном управлении и является государственной собственностью.      При Уполномоченном в целях оказания консультативной помощи может создаваться экспертный совет из лиц, обладающих необходимыми познаниями в области прав и свобод человека и гражданина.