Защита прав граждан в области социального обеспечения

Оценивая роль российского государства в реализации права граждан на социальное обеспечение на современном этапе, к сожалению, приходится констатировать ставшее очевидным для всего общества реальное положение дел, свидетельствующее о несостоятельности социальной политики государства. Все это отрицательно сказывается на доверии населения к государству, подрывает авторитет власти, создает социальную напряженность в обществе [15, c. 26].

Таким образом, роль государства в реализации конституционного права на социальное обеспечение чрезвычайно велика. Самым убедительным аргументом действенности социальной политики в сфере социального обеспечения является создание реальных, а не декларируемых условий для достойной жизни каждого. Только в этом случае Россия вправе будет называться социальным государством. На данном этапе экономического состояния страны такая перспектива представляется весьма отдаленной, что, по существу, дискредитирует Конституцию страны, нормы которой являются нормами прямого действия.

Тяжелое экономическое положение, в котором оказалась страна, не может служить оправданием негативной в целом ситуации, сложившейся, в частности, в сфере социального обеспечения за последние годы, ибо оно не следствие действия непреодолимой силы, а результат волевой, преднамеренной деятельности властных структур.

2.3. Инструменты защиты прав граждан в области социального обеспечения

Создание надлежащего механизма защиты прав и основных свобод – актуальная проблема правовой науки, важным аспектом которой выступает вопрос о формах, способах и мерах защиты как об определенном наборе инструментов, призванных обеспечивать конституционные права граждан.

Защите субъективных прав, свобод и законных интересов посвящено немало исследований, проводимых представителями науки в самых различных отраслях права. Тем не менее вряд ли можно говорить о том, что данное правовое явление и составляющий его содержание инструментарий достаточно полно исследованы в праве социального обеспечения, нормы которого регулируют одну из самых конфликтных сфер общественных отношений, где сталкиваются финансовые и иные интересы государства и конституционные права граждан на социальное обеспечение. Более того, ни один нормативный правовой акт по праву социального обеспечения, в отличие, например, от гражданского и трудового права, не содержит перечень способов защиты прав и свобод граждан в рассматриваемой области.

Юридическая наука не дает однозначного определения и соотношения между собой форм, способов и мер защиты как правовых категорий. Иногда учеными отождествляются формы и способы защиты и, называя те или иные формы защиты, они подразумевают под ними также и способы защиты [10, с. 114]. В некоторых случаях представители науки разграничивают между собой инструменты защиты и полагают, что форма защиты должна указывать на то, кто осуществляет право на защиту, в то время как способ – «как тот или иной субъект защиты это делает, посредством каких мер» [9, с. 35]. Еще одну позицию можно сформулировать как разграничение не только форм и способов защиты, но и мер защиты [7, с. 49, с. 54–59; 14, с. 252].

Итак, ученые-правоведы демонстрируют большое разнообразие мнений по поводу того, что такое формы, способы и меры защиты прав и законных интересов, как они соотносятся между собой. Анализ существующих в юридической науке суждений относительно понимания рассматриваемых категорий позволяет сделать вывод о том, что, будучи межотраслевым феноменом, они представляют собой установленные законодательством правовые средства, направленные на восстановление права, обеспечение его исполнения, на пресечение и предупреждение правонарушений. Формы, способы и меры защиты обладают некоторыми общими чертами, которые позволяют рассматривать их в качестве явлений одного порядка. Так, для них характерны определенные функции, т.е. направления правового воздействия на поведение субъектов, общественные отношения, раскрывающие их сущность, роль и социальное предназначение. Сходство проявляется и в том, что они находят реализацию не только через нормы материального характера, но и процессуальные и процедурные нормы, поскольку без определенных законом процедур право защитить невозможно.

Вместе с тем при характеристике форм, способов и мер защиты прав и законных интересов необходимо учитывать существующее между ними различие, выражающееся как в терминологии, так и в содержании.

Следует согласиться с выделением двух видов форм защиты прав и законных интересов – юрисдикционной формы, когда речь идет о деятельности предусмотренных законом органов по защите прав, и формы неюрисдикционной, когда граждане и объединения граждан осуществляют самостоятельные действия, без обращения за помощью в компетентные органы [15, с. 746–750]. Способами защиты, в свою очередь, выступают определенные действия, не запрещенные законом, направленные на защиту нарушенного субъективного права или признание законного интереса. Представляется, что оформленные результаты таких действий представляют собой меры защиты, к которым можно отнести, например, восстановление нарушенного права, пресечение противоправных деяний, признание акта нормотворчества, не подлежащего применению, и т.п.

Думается, сформулированные тезисы в равной мере применимы к характеристике инструментария защиты в праве социального обеспечения. В этой отрасли права можно выделить такие формы, способы и меры защиты, которые являются традиционными и существование которых обусловлено конституционными основами российской государственности. К таковым прежде всего относится судебная защита, закрепленная в ФЗ от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования», в ФЗ РФ от 15 декабря 2001 г. «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», в ФЗ РФ от 1 апреля 1996 г. «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» [11].

Наряду с этим в качестве формы защиты выступает административный порядок защиты, который преимущественно проявляется через защиту прав и законных интересов в процессе обжалования действия (бездействия) органов социальной защиты в вышестоящие органы. Например, п. 42 Правил признания лица инвалидом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. №95, предусматривает, что гражданин может обжаловать решение бюро в главное бюро в месячный срок на основании письменного заявления, подаваемого в бюро, проводившее медико-социальную экспертизу, либо в главное бюро [13].

Относительно защиты прав и законных интересов в сфере социального обеспечения существуют такие способы защиты, которые предусмотрены действующим законодательством, однако широкого распространения не имеют. Это относится к общественному порядку защиты, осуществляемому с участием профессиональных союзов. Так, в статье 8 ФЗ РФ от 24 июля 2002 г. «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» предусматривает возможность общественного контроля за формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений в рамках обязательного пенсионного страхования [12]. Он осуществляется Общественным советом по инвестированию средств пенсионных накоплений, который формируется на паритетной основе из представителей общероссийских объединений профессиональных союзов и общероссийских объединений работодателей в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, с учетом требований Федерального закона «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений».

В качестве примера можно назвать и ст. 26 ФЗ РФ от 24 июля 1998 г. «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваниях», которая предусматривает, что общественный контроль за соблюдением законных прав и интересов застрахованных в соответствии с названным законом лиц осуществляют профессиональные союзы или иные уполномоченные застрахованными представительные органы [10].

В то же время законодатель не предусматривает права профессиональных союзов или иных общественных организаций на осуществление контроля в сфере иных видов обязательного социального страхования. Это относится к медицинскому страхованию, страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, где институты общественного контроля упразднены.

Среди способов защиты, которые не получили значительного распространения в праве социального обеспечения, можно выделить группу способов, существующих в рамках коллективно-договорного регулирования социально-обеспечительных отношений и закрепленных в актах социального партнерства. Это прежде всего меры примирительно-посреднического характера.

И, наконец, опираясь на тезис о том, что защита прав и свобод граждан допускает активную деятельность самого обладателя по восстановлению им своего нарушенного права без обращения в компетентные органы, хотелось бы обратиться к такому способу защиты, как самозащита. Существует мнение, что в праве социального обеспечения самозащита присуща органу социального обеспечения, который может применить определенные меры воздействия в отношении получателя социального обеспечения, например прекратить выплату денежных средств [12, с. 476].

Представляется, что приведенная позиция не может быть приемлемой, поскольку противоречит сути такого явления как самозащита права. Еще Д.М. Мейер писал о самозащите как о такой разновидности защиты права, которая допускается только как исключение, «когда помощь со стороны государства может явиться слишком поздно» [16, с. 301–302].

В этом смысле говорить о самозащите в рамках права социального обеспечения не приходится. Трудно себе представить ситуацию, когда гражданин, например, по собственному усмотрению назначит себе пенсию или пособие, изменит размер уже назначенных выплат или присвоит себе звание ветерана труда, полагая приобрести право на меры социальной поддержки.

Перечень способов защиты социально-обеспечительных прав будет неполным, если не сказать об уполномоченном по правам человека, который играет немаловажную роль в сфере защиты социальных прав граждан. В Докладе уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 г. отмечается, что доля жалоб, связанных с нарушением прав на пенсионное обеспечение различных категорий граждан, получением пособий, льгот для инвалидов и других категорий граждан, нуждающихся в социальной защите, составляет 32% от всего объема поступивших жалоб, число которых составило 27522 жалобы [3]. Если к этим цифрам добавить статистику Верховного Суда РФ, которая свидетельствует о значительной доле социальных споров в структуре рассмотренных судами гражданских дел (до 48,5%) [8], то можно констатировать следующее.

В праве социального обеспечения сложился традиционный инструментарий применительно к защите прав и законных интересов в сфере социально-обеспечительных отношений, который реализуется через уполномоченные государственные структуры и который представляет собой, по существу, акт реагирования компетентного органа, направленного на восстановление нарушенных прав (т.е. говорить о предупреждении правонарушения не приходится). Другими словами, юрисдикционная форма защиты социально-обеспечительных прав является преобладающей. Что же касается неюрисдикционной формы и соответствующей  ей способов защиты прав в рассматриваемой сфере – доюрисдикционное урегулирование спора без обращения в специально уполномоченные органы, защита социально-обеспечительных прав профсоюзными или иными общественными организациями, самозащита, – то они либо не имеют особой значимости, либо отсутствуют вовсе.

Преобладание юрисдикционной формы защиты само по себе не может, на наш взгляд, расцениваться как существенный недостаток всего правового механизма защиты субъективных прав, свобод и законных интересов. Однако настораживает тот факт, что практика обращения граждан в специально уполномоченные государственные органы в связи с нарушением их прав в сфере социального обеспечения носит весьма распространенный характер. С одной стороны, это может быть вызвано недостатками правоприменения, а с другой – тем, что не всякая социальная потребность гражданина, являющаяся для него вполне естественной для притязаний в рамках социального государства, взята последним под свою защиту посредством правовых норм. И даже если в какой-то отрезок времени общественный интерес нашел свое нормативное закрепление, это не означает, что в следующий момент государство не откажется от ранее заявленного объема благ и не «подправит» его через изменения и дополнения законодательных актов. К сожалению, для сферы социального обеспечения характерны такие прецеденты.

Поэтому считаю уместным высказать еще одно важное и принципиальное замечание применительно к рассматриваемой теме.

Особенность конструирования инструментария защиты в праве социального обеспечения обусловлена тем обстоятельством, что гражданин является слабой стороной в социально-обеспечительных отношениях, поскольку он объективно обладает значительно меньшим запасом тех или иных организационных, информационных, материальных, профессиональных ресурсов по сравнению со своим контрагентом – государством в лице его органа. Именно сопоставление указанных возможностей дает нам основание констатировать наличие «слабой» и «сильной» сторон в сфере социального обеспечения. Они располагают не только различными, но несопоставимыми возможностями влияния на формирование взаимных прав и обязанностей. Сильная сторона диктует свою волю. Государство, используя законодательные возможности публичной власти, ставит себя в привилегированное положение. Отсутствие бюджетных средств становится безусловным основанием к отмене любых его обязательств. Поэтому можно констатировать: механизм исполнения своих обязанностей государством далеко не совершенен. По всей видимости, требуются новые правовые инструменты (правовые средства), которые ограничивали бы нормативную власть государства и заставили бы его поддерживать взятые на себя обязательства в сфере социального обеспечения. При этом следует исходить из того, что субъектами защиты могут быть институты гражданского общества – партии, общественные и религиозные объединения и другие, деятельность которых способна в определенной степени ограничить государственный произвол. Предстоит определить их место в правовом механизме защиты социально-обеспечительных прав, закрепить возможные с их стороны меры защиты, встроить их в существующую ныне систему средств защиты в праве социального обеспечения.