Правовой режим земель населенных пунктов

                 Таким образом, теперь в состав поселения могут входить одновременно несколько населенных пунктов. Кроме того, значимыми вехами стали положения Закона о том, что территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения, рекреационные земли, земли для развития поселения (п. 3 ч. 1 ст. 11). В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения (п. 4 ч. 1 ст. 11). Это вступало в явное противоречие с положениями ЗК о землях поселений, свидетельствовавших о том, что в пределах территорий поселений иные категории земель находиться не могут.

                  По нашему мнению, именно эти обстоятельства послужили в дальнейшем основой внесения изменений в земельное и градостроительное законодательство в целях приведения положений данных отраслей в соответствие с новыми реалиями муниципального устройства России. Иными словами, те земли, которые согласно ЗК сначала именовались землями поселений (т.е. земли, отделенные от иных категорий земель чертой поселения), теперь, исходя из нового муниципального законодательства, соответствуют землям населенных пунктов.

                   В целях сохранения преемственности прав на землю, при изменении наименования категории земель, в ФЗ о введении в действие ЗК включено вступившее в силу с 1 января 2007 г. положение о том, что не требуется замена или внесение изменений в ранее выданные документы, содержащие наименование категории "земли поселений" (п. 16 ст. 3 указанного Закона). Речь идет о свидетельствах государственной регистрации права, выписках из государственного земельного кадастра, договорах аренды, купли-продажи земельных участков, любых иных документах, выданных до 1 января 2007 г.

                    Изменения, внесенные ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс», коснулись не только смены наименования категории земель, но также и самого их понятия. Теперь землями населенных пунктов признаются "земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов", о чем свидетельствует комментируемый пункт. Данное определение представляется недостаточно полным, поскольку указывает лишь на цель использования этих земель, но не позволяет идентифицировать их, т.е. четко разграничить с землями иных категорий. В прежней редакции соответствующее определение продолжалось словами "и отделенные их чертой от земель других категорий", что существенно дополняло его. В новой редакции ст. 83 ЗК подобный идентифицирующий признак все же сохранен, однако оторван от определения и помещен в следующий пункт статьи.

                Данный пункт является новым, он введен в действие с 1 января 2007 г. на основании ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс». И здесь, прежде всего, следует обратить внимание на изменение терминологии. Вместо понятия черты городских, сельских поселений, которой была посвящена прежняя редакция ст. 84 ЗК, указанным законом в Кодекс введено понятие границы городских, сельских населенных пунктов.

                Отметим, что понятие "городская черта" имело место уже в Земельном кодексе РСФСР 1922 г. Земельному кодексу РСФСР 1970 г. были известны понятия городской черты и черты сельских населенных пунктов, а ЗК РСФСР 1991 г. - еще и понятие поселковой черты. Термин "граница" использовался разве что для определения указанных понятий. В настоящее время категория "черта поселения" исключена и из Земельного, и из Градостроительного кодекса.

                Идентифицирующий признак, который мы упоминали при рассмотрении п. 1, а именно с указания на то, что границы населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Это очень важный признак, который позволяет:

-  во-первых, четко и практически без затруднений отграничивать земли населенных пунктов от других земель;

- во-вторых, в силу своей императивности, абсолютно исключает возможность нахождения в пределах границ населенных пунктов земель иных шести категорий (равно как и нахождение земель населенных пунктов за пределами утвержденных границ населенных пунктов).

               Последнее особенно важно для правильного понимания правового режима земельных участков, расположенных в границах населенного пункта, но используемых для целей, сходных с целями использования земель некоторых иных категории, - например, ведение сельскохозяйственного производства, организация особо охраняемых территорий. Независимо от текущей цели использования, на такие земельные участки будет распространяться режим, установленный для земель населенных пунктов, а не земель сельскохозяйственного назначения или земель особо охраняемых территорий и объектов ( ст. 85 ЗК).

                Требование о том, что границы городских, сельских населенных пунктов, не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, перекликается с положением, закрепленным в п. 12 ч. 1 ст. 11 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». 

                Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения. Следуя принципу единства правового режима земельного участка, введен запрет на пересечение границами населенных пунктов границ земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

                Однако, если земельный участок сформирован и имеет удостоверенные в установленном порядке границы, но не предоставлен указанным лицам, то фактическое отнесение разных его частей к различным категориям земель (благодаря пересечению данного участка границами населенного пункта) допустимо (не запрещено). По нашему мнению, это весьма существенное упущение законодателя, фактически допускающее действие двух правовых режимов и, соответственно, двух различных целей использования в отношении одного и того же земельного участка.

                  Статья 84. ЗК «Порядок установления или изменения границ населенных пунктов» (в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 232-Ф3), прежнее название которой было "Черта городских, сельских поселений и порядок ее установления", с 1 января 2007 г. имеет полностью обновленную редакцию, которая была введена ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ».

                  Статья  посвящена способам установления и изменения границ населенных пунктов. Приводимый здесь перечень, состоящий из двух таких способов, является исчерпывающим. При этом оба способа тесно связаны с положениями градостроительного законодательства, поскольку имеют отношение к институту территориального планирования.

            Пункт 3,  ст. 84 ЗК, закрепляет гарантии  неизменности прав на земельные  участки, возникшие до изменения  границ населенных пунктов, повлекшего  включение данных участков в  состав территории населенных  пунктов. Данная гарантия распространяется  на всех без исключения субъектов  прав на землю (собственников,  землепользователей, землевладельцев,  арендаторов земельных участков).

             Следует, однако, отметить, что в  данном пункте речь вовсе не  идет о полной сохранности  правового режима земельных участков. Ведь с включением соответствующих земель в границы населенных пунктов они неизбежно, в силу ст. 83 ЗК, приобретают статус земель населенных пунктов, и с этого момента на них распространяются все применимые к данным землям нормы законодательства, т.е. происходит перевод земель из одной категории в другую, что подтверждается также и предпоследним абзацем п. 1 ст. 8 ЗК. Таким образом, п. 3 следует толковать в качестве юридической гарантии сохранения ранее возникшего права (титула) в отношении земельного участка, но не его правового режима.

              В настоящее время идет активное  формирование рынка коммерческой  недвижимости. Условия инвестиционного  климата определяются, в первую  очередь, нормативно-правовой базой  федерального и местного уровней по вопросам земельно-правовых отношений. Правовое регулирование сосредоточено в сфере земельного и градостроительного законодательства, оперирующего таким понятием, как разрешенное использование земельного участка. Разрешенное использование в совокупности с целевым назначением и территориальной зоной положены в основу градации земель, что позволяет вести речь о правовом режиме земельного участка, индивидуализировать его, осуществить экономическую оценку.

                Виды разрешенного использования земельного участка устанавливаются в градостроительных регламентах путем принятия местными органами власти Правил землепользования и застройки. Градостроительный регламент представляет собой совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков, иных объектов недвижимости, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой территориальной зоны.    В качестве примера видов разрешенного использования городских земель можно привести размещение домов жилой застройки, гаражей, объектов торговли, административных, производственных и офисных зданий, сооружений промышленности, коммунального хозяйства, размещение трубопроводов, линий связи и иных объектов, которые могут быть расположены в черте населенного пункта. 
               В Земельном и Градостроительном кодексах установлено важное правило, что любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов        выбирается правообладателем участка самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (статьи7,37). То есть инвестор, руководствуясь требованиями градостроительного регламента, исключительно по своему усмотрению определяет наиболее выгодное и эффективное направление своих капитальных вложений. 
                Например, когда инвестор становится правообладателем земельного участка, в документах на земельный участок указано разрешенное использование, не соответствующее конкретной цели застройщика. В этом случае возникает необходимость изменения разрешенного использования земельного участка. По общему правилу, изменение вида разрешенного использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. 
                 До принятия правил землепользования и застройки будет применяться статья 4 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ», согласно которой решение об изменении вида разрешенного использования принимается главой местной администрации. Обязательным условиям принятия такого решения является проведение публичных слушаний.

                  Вопросы, связанные с изменением разрешенного использования земельных участков, рассматриваются комиссией по землепользованию и застройке органов местного самоуправления. Также действует Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний по проектам градостроительных решений. 
Алгоритм проведения публичных слушаний выглядит следующим образом: 
           1. заявка правообладателя об изменении разрешенного использования земельного участка. 
            2. принятие комиссией по землепользованию решения о проведении слушаний, 
            3. извещение о проведении слушаний правообладателям участков и объектов недвижимости, имеющих общие границы с участком, применительно к которому запрашивается разрешение.

            4.публикация информационного сообщения через СМИ, 
            5.оформление протокола публичных слушаний и протокола результатов публичных слушаний с перечнем поступивших обращений и замечаний, 
            6. протокол комиссии об изменении вида разрешенного использования земельного участка, 
            7.постановление главы города об итогах публичных слушаний и изменении разрешенного использования.

            Обойтись без прохождения официальной процедуры изменения разрешенного использования не удастся, в случае если для возведения объекта необходимо получить градостроительный план земельного участка и разрешение на строительство. 
Дело в том, что для выдачи градостроительного плана земельного участка проводится проверка соответствия проектной документации разрешенному использованию земельного участка и архитектурно-планировочному заданию.

               Теперь представим ситуацию, когда фактическое изменение вида разрешенного использования земельного участка уже произошло, и он (в отсутствие градостроительного регламента) используется правообладателем не в соответствии с изначально определенной целью. 
               Кодексом об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за использование земель не по целевому назначению (статья 8.8), но при решении вопроса о наличии состава правонарушения, необходимо разграничить понятия целевого назначения и разрешенного использования.

               Дело в том, что не всегда изменение направления деятельности свидетельствует о нецелевом использовании земли. Тем не менее, если в результате несогласованного изменения вида разрешенного использования наносится вред окружающей среде, либо под угрозу ставится жизнь и здоровье человека, на использование земельного участка может быть наложен запрет.

              Таким образом, вид разрешенного использования и требования градостроительного регламента не только определяют правовой режим земельного участка, но в то же время ограничивают правомочия его правообладателя. Изменение вида разрешенного использования через процедуру публичных слушаний способствует принятию таких градостроительных решений, которые позволяют наиболее эффективно и выгодно использовать земли поселений.

3.Градостроительный  кодекс Российской Федерации  о правовом режиме земель территориальных  зон в населенных пунктах. Градостроительные  регламенты.

                   Первый способ имеет отношение к утверждению и изменению генерального плана городского округа или поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в их границах. Под городским округом ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» понимает городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Под муниципальным районом, в свою очередь, понимается несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией. Законодательное определение понятия поселения, равно как и его составляющих - городского и сельского поселения, указывалось в ст. 83 ЗК.