Правовой режим земель населенных пунктов

               Однако вышесказанное относится к случаям, когда ранее возникшее использование объектов недвижимости сохраняется в неизменном виде. В случае же необходимости изменения параметров объектов капитального строительства (реконструкция, либо строительства новых объектов соблюдение требований градостроительных регламентов обязательно. Суть данного положения раскрыта в ч. 9 ст. З6 Градостроительного кодекса РФ, согласно которому, в частности, реконструкция объекта может производиться исключительно путем приведения объекта в соответствие градостроительному регламенту, а изменение вида разрешенного использования земельного участка допустимо лишь путем приведения его в соответствие с видами разрешенного использования, предусмотренными регламентом для данной территориальной зоны.

                  Данные положения, еще раз подчеркивающие практическую значимость градостроительного зонирования, означают, что, например, при необходимости увеличения площади здания производственного цеха, расположенного в пределах жилой зоны, градостроительный регламент которой не предусматривает подобные виды разрешенного использования объектов недвижимости, в выдаче разрешения на реконструкцию может быть отказано. Однако изменение разрешенного использования земельного участка для целей строительства иного объекта (офисного здания, магазина, жилого дома и т.д.), допускаемого градостроительным регламентом, не запрещается.

Пункт 5   статьи 85 Земельного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 18.12.2006 № 232 – ФЗ) посвящен отдельным видам территориальных зон. Напомним, что их открытый перечень приведен в п. 1 данной статьи, содержащем упоминание о восьми видах зон - жилые, общественно-деловые, производственные, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационные, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов - и указание на возможность существования иных территориальных зон. При этом сам ЗК в п. 10  данной статьи называет один из "иных" видов зон - зоны особо охраняемых территорий. А в правилах землепользования и застройки различных муниципальных образований России можно встретить упоминание также и о немалом числе других зон - коммунальных, промышленных зонах, зонах водных объектов и др.

Положения п. 5-11 раскрывают основные направления использования большинства  территориальных зон, поименованных  в п. 1. При этом в отношении  четырех видов зон - жилых (п. 5), общественно-деловых (п. 6), производственных (п. 7), инженерной и транспортной инфраструктур (п. 8) можно выделить некоторые общие  черты регулирования.

- Во-первых, в качестве предназначения этих зон закон указывает застройку различными типами объектов, в зависимости от вида зоны.

- Во-вторых, он подчеркивает необходимость осуществления такой застройки в соответствии с градостроительными регламентами (хотя это применимо также и к иным видам зон).

-В-третьих, перечисление видов допустимой в той или иной зоне застройки (типов разрешенных к размещению объектов) завершается словами "а также иных видов застройки" или подобными им по смыслу, т.е. указание на соответствующие виды не носит исчерпывающий характер, а лишь определяет основное предназначение той или иной зоны.

              Рассматриваемые пункты статьи 85 ЗК тесно связаны с положениями ст. 35 Градостроительного кодекса РФ, которые в значительной мере дублируют положения ЗК. Так, ч. 1 ст. 35 Градостроительного кодекса предусматривает возможность установления в результате градостроительного зонирования следующих видов зон: жилых, общественно-деловых, производственных, инженерной и транспортной инфраструктур, сельскохозяйственного использования, рекреационного назначения, особо охраняемых территорий, специального назначения, размещения военных объектов, иных территориальных зон. Очевидно, что данный перечень почти полностью совпадает с тем, который предусмотрен ЗК.

              Однако следует заметить, что Градостроительный кодекс намного более конкретен и подробен в описании видов использования отдельных территориальных зон. Например, если ЗК применительно к жилым зонам устанавливает, что они предназначены для застройки жилыми зданиями (индивидуальная жилая застройка, мало- и средне этажная смешанная жилая застройка, а также многоэтажная жилая застройка), объектами культурно-бытового и иного назначения (п. 5 ст. 85), то Градостроительный кодекс РФ, упоминая примерно те же виды жилой застройки, дополняет, что в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду, ведение садоводства и дачного хозяйства. Более подробное регулирование Градостроительным кодексом вопросов использования территориальных зон можно проследить также и на примере некоторых иных зон.

                Таким образом, пункты ст. 85 ЗК следует применять в тесной взаимосвязи с положениями ст. 35 Градостроительного кодекса. Направления использования некоторых видов территориальных зон в составе земель населенных пунктов (прежде всего, речь идет о зонах особо охраняемых территорий и зонах сельскохозяйственного использования) аналогичны видам использования земель иного назначения - земель особо охраняемых территорий и объектов, использование которых регулируется гл. XVII ЗК, и земель сельскохозяйственного назначения, которым посвящена гл. XIV ЗК. Однако между данными типами земель, т.е. входящими в состав зон на землях населенных пунктов, с одной стороны, и отнесенными к землям иных категорий, с другой стороны, имеется принципиальная разница. Первые, располагаясь в пределах границы населенного пункта, подчиняются режиму, установленному гл. XV ЗК и иными положениями законодательства для земель населенных пунктов, независимо от текущих видов их использования, а применение к ним норм земель иных категорий, осуществляется лишь в случае прямого указания на это в разделе, посвященном землям населенных пунктов (так, согласно п. 10 статьи 85 ЗК) земельные участки в составе зон особо охраняемых территорий используются в соответствии с требованиями ст. 94-100 ЗК, включенных в раздел, посвященный категории земель особо охраняемых территорий и объектов. В соответствии с генеральными планами населенных пунктов их использование может быть в установленном порядке изменено на иное, не связанное с текущими целями. Вторые располагаются исключительно за пределами границ населенных пунктов (о чем прямо говорится, например, в определении земель сельскохозяйственного назначения - ст. 77 ЗК), в связи, с чем не имеют отношения к землям населенных пунктов и подчиняются регулированию других глав ЗК и связанных с ними положений законодательства.

               Пункт 12 статьи 85 ЗК посвящен земельным участкам общего пользования, которые, безусловно, присутствуют в каждом населенном пункте. Упоминая о них, Кодекс, во-первых, называет некоторые виды таких участков - это участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами (т.е. перечень не является закрытым). Однако, принимая во внимание определение земельного участка, предусмотренное п. 2 ст. 6 ЗК, по которому он представляет собой часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке, и учитывая, что на практике улицы, площади, скверы, пляжи и иные объекты редко имеют границы, которые были бы утверждены с проведением государственного кадастрового учета (т.е. зачастую не являются земельными участками в юридическом смысле), использование понятия "земельные участки общего пользования" является не всегда оправданным с практической точки зрения. Если обратиться к положениям Градостроительного кодекса РФ то в ст. 1 можно найти иное сходное понятие - "территории общего пользования", под которыми подразумеваются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары). Согласно некоторым иным положениям Градостроительного кодекса РФ, границы территорий общего пользования обозначаются в документах территориального планирования специальными линиями, которые именуются "красные линии", независимо от того, сформированы данные территории в качестве земельных участков либо нет.

             Положения пункта № 12 статьи 85 ЗК, включая запрет на приватизацию земель, следует применять к территориям общего пользования вообще, а не лишь к той их части, которая представляет собой земельные участки в юридическом смысле этого понятия.

             Во-вторых,  ЗК не предусматривает выделение данных участков в отдельные зоны и позволяет включать их в состав различных территориальных зон. Это вполне обоснованно, так как такие участки присутствуют практически на любых территориях. Однако следует отметить, что в силу ч. 4 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, градостроительные регламенты не распространяются на земельные участки в границах территорий общего пользования. Это фактически означает, что независимо от того, в какую территориальную зону включен участок общего пользования, к нему не будет применяться градостроительный регламент, установленный для данной зоны. Использование этих участков должно осуществляться исходя из положений документов территориального планирования муниципальных образований и документации по планировке территорий.

                В-третьих, пункт 12 статьи вводит запрет на приватизацию земельных участков общего пользования. Иными словами, такие участки могут находиться лишь в государственной или муниципальной формах собственности и предоставляться лишь в пользование - постоянное (бессрочное), безвозмездное срочное, аренду и субаренду.

 Статья 86. Пригородные зоны

1. Статья 86 ЗК, обоснованность включения  которой в главу о землях  населенных пунктов сомнительна  по причине расположения пригородных  зон за пределами городских  поселений (а следовательно, и за пределами населенных пунктов, т.е. в составе земель иных категорий), вызывает немало вопросов, ответы на которые ЗК не содержит. С отменой Градостроительного кодекса 1998 г., также посвящавшего пригородным зонам ряд немаловажных положений, этих вопросов стало еще больше. Действующий Градостроительный кодекс РФ не уделяет внимания данным проблемам. Кроме того, с принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», значимо изменившего понятие поселений, оставшиеся без изменений положения ст. 86 ЗК стали еще более сложными для уяснения и практического применения. Анализируя 86 статью ЗК, к сожалению, нельзя найти ответ на многие имеющие практическое значение вопросы: о правовом статусе пригородных зон (определены лишь отдельные элементы правового режима одной из четырех видов зон в их составе); об определении объема и пределов полномочий органов местного самоуправления городов в сфере управления землями пригородных зон; о степени ограничения полномочий органов местного самоуправления территорий, включенных в состав пригородных зон, в отношении этих территорий и т.д.

                  Идея существования пригородных зон связана с необходимостью поддержания жизнеобеспечения и развития соответствующего города. Пространство вблизи него может использоваться в целях дополнительного снабжения городского населения продовольствием, благодаря ведению сельского хозяйства, с использованием этого пространства; рост городского населения рано или поздно приводит к расширению городских границ. Пригородные зоны представляют собой резерв для увеличения территории города; пригородные зоны являются местом отдыха городского населения, могут выполнять иные функции в интересах города.

Определение понятия пригородных  зон осуществляется в зависимости от того, какие земли могут включаться в их состав. Из него следует, что эти земли должны соответствовать трем критериям.

- Во-первых, они должны находиться за пределами черты городских поселений. Под городскими поселениями, согласно ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, понимаются город или поселок. В ст. 84, понятие черты применительно к границам населенных пунктов (в данном случае - города или поселка) является уже устаревшим.

- Во-вторых, в силу другого критерия, говорящего о том, что пригородные зоны должны составлять с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию, рассматриваемое понятие не применимо к поселкам (а лишь к городам), в связи с чем использование в первом критерии понятия "городское поселение" не вполне корректно.

Основываясь на указанные критерии, можно утверждать, что пригородные зоны городов не могут относиться к категории земель населенных пунктов (за исключением сельских населенных пунктов с численностью населения менее 100 человек ). И входят в состав любых иных категорий земель - сельскохозяйственного назначения, земель промышленности, транспорта и т.д., земель лесного фонда и др.

- В-третьих, пригородные зоны не должны входить в состав иных поселений. Однако здесь возникает некоторая неопределенность. Под поселениями ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» понимает городские и сельские поселения, определяя последние как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых осуществляется местное самоуправление. Поселения либо поселения и межселенные территории объединяются в муниципальные районы. Территория субъекта РФ разграничивается между поселениями, в состав которых могут не включаться территории с низкой плотностью сельского населения (п. 1 ч. 1 ст. 11 названного Закона) и сельские населенные пункты с численностью населения менее 100 человек (п. 9 ч. 1 ст. 11), получается, что пригородные зоны могут располагаться лишь на межселенных территориях ( территории, не входящие в состав поселения). Однако при вступлении в силу действующего ЗК и в его составе ст. 86 под поселениями понимались городские и сельские населенные пункты, т.е. понятие поселений было значительно уже, соответственно, территории, которые могли включаться в состав пригородных зон, были существенно более обширны. У городов, вокруг которых отсутствуют межселенные территории, в их современном понимании, вполне может не оказаться оснований для установления пригородных зон.

              Земли, входящие в состав пригородных зон, подобно землям населенных пунктов и некоторых иных категорий, не однородны по своему составу.

- Во-первых, как было отмечено, в них могут входить земли различного целевого назначения (кроме земель населенных пунктов, если речь не идет о сельских населенных пунктах с численностью населения менее 100 человек, не входящих в состав поселений), а следовательно, имеющие различный правовой режим.

- Во-вторых, территории пригородных зон подлежат зонированию - действующее законодательство предусматривает возможность выделения в их составе четырех видов территорий (зон):