Пределы федерального законодательного регулирования и разграничение полномочий в законодательном процессе в РФ

Нередко в Государственную Думу вносятся законопроекты, предусматривающие одновременное внесение изменений в несколько законодательных актов. При этом необходимо исходить из того, что, если имеется хотя бы одна норма, которая относится к предметам совместного ведения, такие законопроекты должны рассматриваться по предусмотренной ст. 26.4 указанного Закона процедуре. Чаще всего это происходит с внесением изменений в КоАП РФ. Административная ответственность - это вопрос совместного ведения, и поэтому в данном случае такие законопроекты должны обязательно проходить установленную процедуру рассмотрения.

На практике не имеет значения, кто осуществляет полномочия в рамках совместного ведения. Они могут быть распределены как в пользу субъекта РФ, так и в пользу Российской Федерации. На законодательный процесс это не влияет, поскольку законопроекты по указанным вопросам должны проходить процедуру, предусмотренную для совместного ведения.

Объективные сложности, связанные с разграничением полномочий, возникают, как правило, по законопроектам, предусматривающим финансовые механизмы реализации социальных прав и гарантий граждан. Особенно это касается законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов, которые в широком понимании социальной защиты служат одним из инструментов, гарантирующих соблюдение социальных прав и гарантий граждан, провозглашенных в Конституции РФ (право на медицинскую помощь, социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом). Следует сказать, что это мнение не является субъективным - оно основывается на правовой позиции Конституционного Суда РФ. В своих решениях Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что согласно бюджетному законодательству РФ единая бюджетная система основана на взаимодействии бюджетов всех уровней, перераспределении средств бюджетов в целях финансового обеспечения выполнения задач и функций государства, в том числе в сфере социальной защиты граждан[21] .

Таким образом, реализация и соблюдение провозглашенных социальных прав и гарантий граждан невозможны без установления правовых механизмов, позволяющих создать необходимые условия, в том числе финансовые, для надлежащего осуществления социальной защиты граждан, вопросы которой находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "ж" ст. 72 Конституции РФ), вне зависимости от источника средств, которые направляются на ее реализацию.

Помимо этого в Государственной Думе нередко возникают ситуации, когда отнесение рассматриваемой законодательной инициативы к законопроектам, регулирующим вопросы исключительного ведения Российской Федерации, либо к законопроектам, содержащим положения по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, определяется только по источнику их финансирования, т.е. учитывается, чьи средства (федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ) направляются на реализацию законопроекта.

Руководствуясь благой целью - скорейшим принятием важных законов, комитеты Государственной Думы рассматривают предлагаемые к регулированию правоотношения, подлежащие финансовому обеспечению за счет средств федерального бюджета, как находящиеся в ведении Российской Федерации. Это происходит из-за непонимания вопроса разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Думается, что при определении законопроектов, по которым требуется выяснение мнения субъектов РФ, необходимо исходить из закрепленных в ст. 72 Конституции РФ предметов совместного ведения. При этом не имеет значения, разграничены ли полномочия по данному предмету и каким образом это разграничение осуществлено, поскольку ст. 26.4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предусматривая право субъектов РФ на участие в федеральном законотворческом процессе, устанавливает такое участие не в рамках полномочий субъекта по предметам совместного ведения, а в рамках указанных в ст. 72 Конституции РФ предметов совместного ведения в целом.

Таким образом, следует констатировать, что конституционное закрепление предметов ведения в части вопросов исключительного ведения Российской Федерации и вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов требует правильного понимания конституционных норм и исключения в последующем неоднозначного их толкования в рамках соответствующих стадий законодательного процесса.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                          Заключение

 

Общая стабилизация политических процессов, а также достижение устойчивых показателей экономического роста ставят перед государством новые масштабные задачи.

Актуальной на данный момент представляется проблема создания системы согласованного планирования законопроектной деятельности, а также действенных механизмов подготовки и рассмотрения законодательных предложений субъектов права законодательной инициативы на основе единых нормативно установленных процедурных и методических требований.

Анализ действующей нормативно-правовой базы Российской Федерации показывает существенный рост объема нормативных правовых актов практически на всех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. Россия переживает неизвестный прежде правотворческий всплеск, связанный с тем, что на качественно новом этапе развития страны создается существенно обновленная правовая система, призванная обеспечить укрепление государственности, дальнейшее поступательное развитие экономики и повышение ее конкурентоспособности, эффективное функционирование демократических институтов, охрану прав личности, обеспечение ее материальных и духовных интересов и потребностей.

Однако вопрос не может и не должен решаться лишь путем расширения нормативно-правовой базы, так как само по себе увеличение числа актов не означает повышения уровня правовой урегулированности общественных отношений и укрепления законности.

Стремительный темп законотворчества влечет за собой ряд острых противоречий. Вновь принимаемые законы не всегда согласуются с действующими законодательными актами, некоторые принимаемые законы регулируют мелкие, незначительные вопросы, которые целесообразно было бы решать на уровне подзаконных актов.

Тот факт, что отечественная правовая система находится в стадии формирования, не может оправдывать сохранение серьезных недостатков, связанных с внутренней противоречивостью законов, с их постоянной изменчивостью, непредсказуемостью и, самое главное, с повсеместным правовым нигилизмом.

В последние годы сформировалось ложное представление о том, что любую проблему можно решить путем принятия соответствующего федерального закона. Практика это опровергает. Закон лишь нормативно закрепляет сложившиеся или назревшие в обществе отношения, придает правовую определенность тому, что составляет общественный или групповой интерес. Абстрактно написанный закон не будет воспринят обществом.

Именно сейчас, в отличие от первого периода "романтической" демократии, а также последовавшего за ним периода политического противостояния законодательной и исполнительной власти, созданы все необходимые предпосылки и условия для ответственного, профессионального подхода к решению проблем развития законодательства РФ.

Сегодня, когда экономические и политические реформы, проводимые в Российской Федерации, а также процессы интеграции России в мировое сообщество потребовали интенсификации законотворческой работы, становится очевидным, насколько важны теоретические, научные и прикладные исследования механизмов и процедур планирования, разработки законов, учет при разработке законодательных предложений интересов различных социальных групп, а также прогнозирование способности принимаемого закона органично вписаться в уже существующую правовую систему и систему социальных отношений, т.е. все то, что представляет собой процедуры и элементы структуры законодательного процесса.

Необходимыми являются также выработка и реализация формализованных механизмов обеспечения соответствия планов законопроектной деятельности участников законодательного процесса основным направлениям социально-экономического развития Российской Федерации, определяемым в рамках ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию и содержащимся в программных документах Правительства РФ.

Однако проблема модернизации законодательного процесса не терпит поспешных административных решений. Речь должна идти о выработке фундаментальной стратегии правового развития, что в свою очередь предполагает значительное обновление методологии изучения законотворческого процесса, принципов его организации, структуры и стадий, уточнения компетенции участников законодательного процесса.

Перспективное планирование законодательной деятельности позволяет определять приоритетные направления приложения творческих сил субъектов права законодательной инициативы. В соответствии со ст. 80 и 84 Конституции РФ основные направления внутренней и внешней политики определяются Президентом РФ и обнародуются в рамках его ежегодных посланий Федеральному Собранию.

Одним из главных рычагов влияния Президента и Правительства РФ на складывающуюся ситуацию является законодательная деятельность, через которую реализуется подавляющее число реформ.

Эффективное и своевременное решение задач, стоящих перед страной на современном этапе, требует усиления влияния исполнительной власти на законодательный процесс. Очень важно, чтобы рассматриваемые Федеральным Собранием законопроекты отвечали в первую очередь интересам государства (а не отдельных групп), способствовали подъему экономики, росту уровня благосостояния граждан и укреплению авторитета Российской Федерации в мировом сообществе.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                              Список используемой литературы

 

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с поправками от 30 декабря 2008 года), // СПС Гарант.

2. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации" (с послед. изм. и доп.) // СПС Гарант.

3. Регламент Государственной Думы  Федерального Собрания Российской  Федерации // СПС Гарант.

4 Регламент Совета Федерации  Федерального Собрания Российской  Федерации // СПС Гарант.

5. СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757 // СПС Гарант.

6. Положение об Администрации  Президента Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490 (с послед. изм. и доп. от 12 января 2010г.)// СПС Гарант.

7. Регламент Правительства Российской  Федерации (утв. постановлением Правительства  РФ от 1 июня 2004 г. N 260) (с изменениями  от 20 февраля 2010 г.)// СПС Гарант.

8. Постановление Конституционного  Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П "По  делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2),117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской  Федерации" // СПС Гарант.

9. Постановление Конституционного  Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П "По  делу о толковании отдельных  положений статьи 107 Конституции  Российской Федерации" // СПС Гарант.

10. Вопросы взаимодействия и  совершенствования законодательного  процесса в современных условиях. М., 2002. – 178с.

11. Гинецкий А.Э. Лоббизм в современном мире. М., 2004. 263с.

12. Законодательный процесс в  России: граждане и власть // Фонд  развития парламентаризма в России. М., 2006. - 73с.

13. Имре С. Основы теории права. М., 1974. – 462с.

14. Карлин А.Б. Проблемы активизации законопроектной деятельности // Закон и право. 2001. N 1.

15. Карлин А.Б. Совершенствовать законопроектную деятельность // Современное право. 2001. N 1.

16. Кодан С.В. Юридическая политика Российского государства в первой половине XIX века: детерминанты, направления, институты // Правоведение. 2003. N 2 (247).

17. Косопкин А.С. Психология парламентского законотворчества. М., 2006. – 354с.

18. Косопкин А.С., Нефедова Т.И. Психологические особенности парламентской деятельности на примере Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2002. – 412с.

19. Крашенинников П.В. Федеральный  законотворческий процесс. М., 2001. – 198с.

20. Кудрявцев В.Н. Правомерное поведение: норма и патология. М., 1982. – 457с.

21. Любимов А.П. История лоббизма  в России. М., 2005. – 231с.

22. Любимов А.П. Парламентское право  России. 3-е изд. М., 2002. - 247с.

23. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М., 2004. – 783с.

24. Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. 3-е изд. М., 2001. – 812с.

25. Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. 2-е изд. М., 2003. – 364с.

 

 

[1] Законодательный процесс в  России: граждане и власть // Фонд  развития парламентаризма в России. М., 2006. С. 13.

[2] Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. 2-е изд. М., 2003. С. 195.

[3] Любимов А.П. Парламентское право  России. 3-е изд. М., 2002. С. 226.

[4] Шершеневич Г.Ф. Общее учение о праве и государстве. М., 1908. С. 187.

[5] Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М., 2004. С. 145.

[6] Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. 3-е изд. М., 2001. С. 178.

[7] См.: Регламент Государственной  Думы Федерального Собрания Российской  Федерации // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; Регламент  Совета Федерации Федерального  Собрания Российской Федерации // СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635.

[8] СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

[9] СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

[10] См., например, ст. 8 Федерального  закона от 13 июня 1996 г. N 64-ФЗ "О  введении в действие Уголовного  кодекса Российской Федерации" (с послед. изм. и доп.) (СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2955); ст. 9 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (с послед. изм. и доп.) (СЗ РФ. 2002. N 52. Ч. I. Ст. 5140); ст. 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с послед. изм. и доп.) (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005).