Уполномоченый по правам человека в РФ: правовой статус

При этом нельзя забывать о том, что деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ связана с охраной и  защитой прав и свобод как человека, так и гражданина. Среди отечественных и зарубежных ученных, государствоведов по-прежнему нет единого подхода к правам человека и гражданина. В этой связи заслуживает внимания точка зрения А.В. Зиновьева, который считает, что понятие «человек» состоит из биологической и социально субстанций, последняя из которых лежит в основе понятия «личность». «Но юристов, прежде всего, интересует не все общественные отношения, участниками которых является личность, а только те, которые регулируются нормами права…В данном случае мы уже будем иметь дело с понятием «гражданин», не исключая правового регулирования особой группы естественных прав, в основе которых лежат биологические составляющие понятие «человек», признаваемых, соблюдаемых, и защищаемых мировым сообществом и государством. Поэтому каждый гражданин обладает всем комплексом прав, относящихся к общепризнанным правам человека, а также всеми правами гражданина, признаваемыми и закрепляемыми в данном государстве»¹⁷. Так ст.15 ФКЗ «Об Уполномоченном о правам человека в РФ» персонифицирует круг субъектов, имеющих право на обращение к Уполномоченному. К Уполномоченному могут обратиться с жалобой граждане Российской Федерации и находящиеся на территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства.

Среди российских ученных нет единства мнений по вопросу  отнесения Уполномоченного к  органам государственной власти или просто к органам государства. В научной юридической литературе по вопросу об определении места Уполномоченного в системе органов государства существует несколько мнений. Одни считают что понятие «государственный орган» и «орган государственной власти» тождественны, другие наделяют их самостоятельным содержанием.

В научной  юридической литературе орган государственной  власти- звено государственного аппарата, участвующее в осуществление определенных функций государства, наделенное в этой связи властными полномочиями¹⁸.

А.В. Зиновьевым орган государственной власти определяется как составная часть системы государственных органов, наделенная властными полномочиями, образующаяся в установленном государством порядке, обладающая определенной структурой, состоящая из физических лиц и действующая в присущих ей организационно-правовых формах¹⁹.

С. А. Авакьян, указывая на существование в юридической литературе такого рода разграничения, пишет: « Иногда понятие государственного органа используется для подразделений, общая задача которых- обеспечить деятельность соответствующего, предусмотренного Конституцией РФ, органа государственной власти. Цель таких норм- возвысить роль подразделения, между тем у него сугубо служебное и в этом плане вспомогательное назначение»²⁰.

Различны  и мнения правоведов о возможности отнесения  Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации к одной из ветвей системы разделения властей. Н.В. Корнеева и другие авторы указывают на принадлежность Уполномоченного по правам человека к представительной государственной власти²¹. А.А. Безуглов и С.А. Солдатов делают вывод о его принадлежности к органам исполнительной власти²². По мнению Чиркина и других авторов, в ходе государственного развития внутри механизма государства наряду с законодательной, исполнительной и судебной, постепенно стала выделяться четвертая по значению самостоятельная ветвь власти- контрольно- надзорная, к которой и относится Уполномоченный по правам человека, который первоначально выделился из законодательной власти и приобрел самостоятельность и независимость от иных органов²³.

Отсутствие  в компетенции Уполномоченного  по правам человека в РФ права принятия обязательных решений не позволяет относить его к системе контрольных государственных органов. Контроль предполагает возможность принятия обязательных для исполнения решений, тогда как решения Уполномоченного носят рекомендательный характер. Следовательно, отсутствие в деятельности российского омбудсмана властных полномочий не позволяет относить его к органам государственной власти, а значит, и к органам контрольно- надзорной или иной власти.

Кроме того, в Федеральном конституционном  законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее закон об Уполномоченном) ничего не говорится о том, какой характер при рассмотрении жалоб граждан носит деятельность Уполномоченного: то ли он осуществляет мониторинг, то ли контроль. На этот вопрос нет однозначного ответа и в науке. Большинство российских ученных данный вопрос обходят молчанием.

Думается, что мониторинг  менее эффективен, так как не имеет конкретных правовых последствий, контроль же порождает  серьезные правовые последствия  в ходе его осуществления, но органы, осуществляющие контроль, наделяются властными полномочиями, могут ставить вопрос о привлечении нарушителей к определенным видам юридической ответственности.

Не случайно в ст. 22, 23 Закона  об Уполномоченном используется понятие «проверка», которая не предполагает полномочий по принятию мер императивного характера. Так, в частности, в ст. 23 названного Закона об Уполномоченном прямо говорится: « При проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе…»²⁴. В практике деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ используются главным образом «проверки». В случае наделения Уполномоченного властными полномочиями ему может быть предоставлено право контроля со всеми вытекающими отсюда последствиями (ставить вопрос о привлечении должностных лиц к юридической ответственности и т.д.).

Почему  Уполномоченного по правам человека в РФ надо относить к государственным  органам (при этом понятие «орган государства» и «государственный орган» рассматриваются автором как тождественные)? Во-первых, он назначается высшим органом государственной власти. Во-вторых, он не наделен полномочиями по принятию решений обязательного характера для лиц, которым они адресованы. Однако надо учитывать, что авторитет решений Уполномоченного едва ли кто сможет оспаривать. Здесь уместно вспомнить известную мудрость, согласно которой существует авторитет власти и власть авторитета, но власть авторитета еще надо заслужить. В-третьих, Уполномоченный наделен значительными полномочиями по охране и защите прав и свобод человека и гражданина, которые покоятся на высоком авторитете и которые не следует игнорировать.

Следует учитывать, что в п. 3 ст. 37 Закона об Уполномоченном прямо говорится, что « уполномоченный и его рабочий аппарат являются государственным органом с правом юридического лица, имеющим расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба Российской Федерации»²⁵. Это подтверждается и позицией Конституционного Суда РФ, данной им в определении Конституционного Суда РФ от 29 мая 1997 г. № 55-О ²⁶, согласно которому Конституционный Суд РФ разграничивает понятие «государственный орган» и «орган государственной власти».

Универсальные критерии разграничения терминов и  отнесение органов к государственным  органам либо органом государственной  власти пока не выработаны. Вопрос выделение  и разграничения в механизме  государства органов государственной  власти и государственных органов  остается дискуссионным и нуждается  в дальнейшей теоретической разработке. Вместе с тем, по убеждению автора, Уполномоченный по правам человека РФ является государственным органом и не относится к органам государственной власти.

Основным  и важнейшим средством реализации компетенций Уполномоченного по правам человека в РФ является проверка.

Существующие  проблемы теории и практики организации  и деятельности Уполномоченного  по правам человека в РФ свидетельствуют  о несовершенстве его статуса.

Ст. 6 Закона об Уполномоченном заслуживает того, чтобы его процитировали: « На должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином РФ, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты» ²⁷.

В такой  формулировке просматривается явная недооценка юридического образования. В России имеется немало крупных, принципиальных, известных ученых юристов по проблемам прав и свобод человека и гражданина, такая невостребованность их потенциала ничем не может быть оправданна, именно они способны решать проблемы теории и практики прав и свобод человека и гражданина, оптимально позитивно воздействовать на устранение причин и условий, их порождающих. Кто, как не Уполномоченный знает не понаслышке о состоянии дел в России по соблюдению, охране и защите прав и свобод человека и гражданина, кто как не он, может их охранять и защищать профессионально, со знанием дела как юрист высшей квалификации, пользующийся заслуженно уважением и доверием не только среди юридической элиты стороны, но и среди рядовых граждан России. Поэтому в ст. 6 Закона необходимо внести дополнительное требование  необходимости наличие у кандидата на должность Уполномоченного по правам человека в РФ юридического образования и (или) ученой степени в области юридических наук. Такая норма будет способствовать повышению авторитета Уполномоченного по правам человека, эффективности и результативности его деятельности, послужит дополнительной гарантией высокого уровня его юридическая квалификация.

Закон о  статусе Уполномоченного определил  нижний возрастной предел, но обошел молчанием  верхний возрастной предел его пребывания в должности. Думается, что необходимо установить верхний возрастной предел стандартный как у судей Конституционного Суда РФ и Верховного суда РФ, т.е. единый, не исключающий обстоятельства связанные с состоянием здоровья и иными ситуациями невозможности пребывания в должности Уполномоченного. Этот возрастной ценз должен неукоснительно соблюдаться при первом и повторном назначениях, что порождает необходимость соответствующей поправке в ст. 6 Закона об Уполномоченном.

Более того, статус Уполномоченного заслуживает  повышения, суть которого заключается  в предоставлении ему права законодательной  инициативе. Это неизбежно укрепит публичный статус Уполномоченного, повысит его авторитет и ответственность за свою деятельность по охране и защите прав и свобод человека и гражданина. Такое право должно быть не общим, а специальным, т.е. касаться основной деятельности Уполномоченного-защиты прав и свобод человека и гражданина. Тем более в некоторых субъектах РФ региональные уполномоченные по правам человека наделяются правом законодательной инициативы по предметам своего ведения.²⁸

По-прежнему приоритетной задачей российского  государства остается охрана и защита прав и свобод человека и гражданина, что свидетельствует об исключительной важности института Уполномоченного по правам человека в системе органов государства и требует необходимости придания его институту конституционно- правового статуса.

Законодательное регулирование института Уполномоченного  по правам человека в РФ

Впервые правовая основа деятельности Уполномоченного  по правам человека в России была создана  ст. 40 Декларации прав и свобод человека и гражданина РФ от 22 ноября 1991 г.²⁹ , которая не только закрепила новое для российской правовой системы должностное лицо, но и заложила основные принципы его формирования, функции и порядок их осуществления.

Согласно  Декларации Парламентский уполномоченный по правам человека назначался Верховным  Советом РСФСР сроком на пять лет, был подотчетен ему и обладал  той же неприкосновенностью, что  и народный депутат РСФСР. Целью  деятельности Парламентского уполномоченного  являлось осуществление парламентского контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина РФ, а порядок осуществления функций устанавливался специальным законом.

При подготовке проектов Конституции России в первоначальных вариантах народный защитник именовался Государственным комиссаром Верховного Совета РФ по правам человека, в последующих  – Парламентским уполномоченным по правам человека, Уполномоченным Верховного Совета РСФСР по правам человека.

Общеизвестно, что Конституция РФ 1993 г. в ст. 103 предусмотрела в качестве одной  из компетенций Государственной  Думы назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с Федеральным конституционным  законом №1-ФКЗ, который был принят только 26 февраля 1997 г.

Принятие  данного закона обеспечивает гарантию независимости и эффективной работы института омбудсмена, который “независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам”.

Еще до принятия ФКЗ Регламентом Государственной  Думы (принятым 25 марта 1994 г.) был закреплен  ряд положений, относящихся к  порядку избрания Уполномоченного, также как его взаимоотношению  с Государственной Думой.

Действующий в настоящее время Регламент  Государственной Думы 1998 г.³⁰ , так же как и предыдущий закрепляет право Уполномоченного присутствовать на любом открытом или закрытом заседании палаты.

Кроме вышеперечисленных  правовых актов, к правовым основам  деятельности Уполномоченного по правам человека относятся также ФКЗ  о Конституционном Суде РФ, Уголовно-исполнительный, Гражданско-процессуальный, Уголовно-процессуальный кодексы, законы о международных  договорах РФ, об актах гражданского состояния, о государственном банке  данных о детях, оставшихся без попечения  родителей и др.

Назначение  на должность и освобождение от должности  уполномоченного по правам человека в РФ

Порядок назначения на должность и освобождения от должности  Уполномоченного определяется главой 2 ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в РФ". Уполномоченный назначается  на 5 лет и не может быть назначен более чем на 2 срока подряд.

     На должность Уполномоченного  назначается гражданин РФ не  моложе 35 лет, имеющий познания  в области прав и свобод  человека и гражданина, опыт их  защиты. [4]

     Закон определяет круг органов,  должностных лиц, которые наделены  правом вносить предложения о кандидатах на должность Уполномоченного. Список является исчерпывающим: Президент РФ, Совет Федерации, депутаты Государственной Думы, депутатские объединения в Государственной Думе.

     Закон устанавливает определенный  срок, в течение которого предложения  о кандидатах на должность  Уполномоченного могут вноситься  в Государственную Думу. Эта процедура  должна быть произведена в  течение месяца до окончания  срока полномочий предыдущего  Уполномоченного. Кандидат на  должность Уполномоченного выступает  перед Государственной Думой  с краткой программой предстоящей  деятельности. Депутаты, присутствующие  на заседании, вправе задавать  вопросы кандидату, высказывать  свое мнение по предложенной  кандидатуре, выступать за или  против. Если кандидатура на должность  Уполномоченного отклонена палатой,  фракции и депутатские группы  вправе предложить для нового  рассмотрения ту же или новую  кандидатуру. Повторное рассмотрение  кандидатуры проводится на следующий  день после получения палатой  соответствующего представления.[5]