Дополнительные источники в системе источников права Европейского Союза

Впрочем, в таможенной политике ускорение  намеченных процессов было не только допустимым, но и желательным. Ведь главная цель состояла в преодолении  барьеров, которыми прежде отгораживались страны. Поэтому каждое государство-член сразу же получило право в течение переходного периода приостанавливать, полностью или частично, взимание пошлин, применяемых им в отношении товаров, ввозимых из других государств-членов.

Учредители  ЕЭС заявили также о своей  готовности снизить таможенные пошлины  в отношении других государств-членов быстрее, чем это предусмотрено, если это допускалось их общим экономическим положением и положением затронутого экономического сектора. Что касается таможенных пошлин на экспорт и равнозначных по своему действию сборов в отношениях государств-членов между собой, то в Договоре было оговорено, что такие пошлины и сборы должны были быть отменены не позже окончания первого этапа. Реализация данного положения не вызывала особых проблем.

Пошлины фискального характера также  подлежали уменьшению на каждой стадии снижения (не менее 10% от уровня базовой пошлины). Государства-члены получили при этом достаточную свободу маневра: они могли, во-первых, снижать их более быстрыми темпами, а во-вторых, заменять внутренним налогом. Более того, было установлено, что если замена какой-либо таможенной пошлины фискального характера натолкнется в государстве-члене на серьезные трудности, этому государству-члену будет разрешено сохранить такую пошлину при условии, что оно отменит ее не позже чем через шесть лет после вступления в силу Договора (ст. 17).

Существенное значение имело введение общего таможенного  тарифа по отношению к третьим  странам. Подобная практика свойственна  обычно большинству таможенных союзов. В этой связи в Договоре была зафиксирована готовность государств-членов содействовать развитию международной торговли и снижению торговых барьеров посредством заключения соглашений, имеющих целью на основе взаимности и взаимной выгоды сокращение таможенных пошлин ниже общего уровня, которым они могли бы пользоваться благодаря созданию таможенного союза между ними (ст. 18). При этом товары были классифицированы в соответствии с Брюссельской конвенцией о номенклатуре товаров, что и нашло соответствующее отражение в приложении к Договору. Пошлины общего таможенного тарифа были установлены на среднеарифметическом уровне пошлин, применявшихся в таможенных территориях, охватываемых Сообществом. Тариф с самого начала был достаточно подвижной категорией, зависевшей от менявшихся условий.

Принцип свободного движения товаров означал, далее, что должны были быть исключены все количественные ограничения на импорт, равно как и любые эквивалентные меры. Такие ограничения связываются обычно с протекционистской политикой государств, стремящихся обезопасить свой рынок от наплыва определенных товаров извне. При этом сами ограничения устанавливаются зачастую путем административных актов и иных распоряжений. С подписанием Договора судьба подобных ограничений была предопределена, ибо им не было места в отношениях между государствами – членами Сообщества. Как было сказано в статье 30, «в торговле между государствами-членами запрещаются количественные ограничения на импорт, а также любые эквивалентные меры при условии, что это не нанесет ущерба положениям, указанным ниже».

В Договоре о ЕЭС речь шла не только о единовременных мерах. Государства-члены обязались также не устанавливать количественные ограничения в будущем. Они «должны воздерживаться от установления в отношении друг друга новых количественных ограничений или равнозначных по своему действию мер» (ст. 3). Это обязательство применяется только в пределах либерализации, достигнутой во исполнение решений Совета Организации европейского экономического сотрудничества от 14 января 1955 г.

Следует отметить, что Договор о ЕЭС не раскрывал понятия «эквивалентные меры» или «равнозначные по своему действию меры», что стало порождать на практике немалые трудности. Было сказано лишь о том, что директивы Комиссии определят процедуру и сроки, в соответствии с которыми государства-члены должны отменить в отношениях между собой любые меры, равнозначные по своему действию квотам, существовавшим на момент вступления Договора в силу (п. 7 ст. 33). На этом основании Комиссия издала пять директив, в которых были перечислены «эквивалентные меры» или «равнозначные по своему действию меры». Однако перечень оказался далеко не исчерпывающим.

В дело вмешался Суд  европейских сообществ, который  дал в своем решении так  называемую формулу Дассонвиля (по названию дела): «Каждое торговое правило  государств-членов, которое прямо или косвенно, фактически или потенциально препятствует торговле внутри сообществ, должно рассматриваться как мера, равнозначная по своей силе количественному ограничению». Эта формула была впоследствии уточнена.

Вместе с тем  следует отметить, что Договор не исключал запрещений или ограничений импорта, экспорта или транзита, обоснованных соображениями общественной морали, общественного порядка и государственной безопасности, защиты здоровья и жизни людей, сохранения животного и растительного мира, охраны национальных культурных ценностей, защиты промышленной и торговой собственности. В Договоре имеется специальная статья по этому поводу (ст. 36). Ее необходимость не вызывала в принципе существенных споров. Но для того чтобы не допустить злоупотребления, было оговорено, что запреты и ограничения не должны являться средством произвольной дискриминации или замаскированного ограничения в торговле между государствами-членами.

Таможенный  союз на практике не заставил себя ждать. Первое снижение тарифов внутри ЕЭС произошло, как и было намечено, 1 января 1959 г., а завершилось строительство таможенного союза даже ранее намеченного срока (1 июля 1968 г.).

Но  в дальнейшем движение вперед, как  оно намечалось Договором, сначала замедлилось, а затем и вообще приостановилось. Во-первых, в обстановке экономического кризиса первой половины 70-х годов вновь усилились протекционистские тенденции, проявлявшиеся в виде самых различных тарифных ограничений (промышленные и экологические стандарты, сертификаты качества, дизайн и т.д.), применявшихся всеми участниками ЕЭС. Во-вторых, сохранялись и даже усиливались таможенные и пограничные формальности, выполняемые при пересечении границы, что также затрудняло свободное движение товаров.

Ни  в начале 70-х годов, ни даже еще 10 лет спустя препятствия не были устранены. В Белой книге Комиссии сообществ  еще в 1985 г. выражалась даже некоторая  тревога по поводу соблюдения намеченных сроков. Только после того как программа  построения единого рынка к 1 января 1993 г. стала по-настоящему осуществляться, пошло ускоренное продвижение к бестаможенным границам.

В своем  годовом отчете за 1994 г. Комиссия смогла констатировать, что все государства-члены  подтвердили факт ликвидации контроля за товарами на внутренних границах сообществ. Италия и Греция добились этого путем принятия одного правового акта. Бельгия, Дания, Германия, Люксембург, Ирландия, Голландия, Португалия и Великобритания вносили изменения в действующее национальное законодательство. Франция и Испания выделялись тем, что сохранили определенный контроль за движением ряда товаров (оружие, взрывчатые вещества, наркотики, произведения искусства и др.) (Док. № С 274 от 29 сентября 1995 г.).

3. Бюджет  Европейского Союза: разработка, принятие и исполнение.

Бюджетный процесс представляет собой последовательность отдельных  этапов разработки, рассмотрения, утверждения  и исполнения бюджета. В нем участвуют  Совет и Парламент, образующие в  совокупности бюджетный орган ЕС, Комиссия, а также Счетная палата, осуществляющая бюджетный контроль.

Процесс разработки и  принятия бюджета начинается 1 сентября и завершается 31 декабря года, предшествующего  бюджетному. Для каждого этапа  правом ЕС определены сроки, обязательные для бюджетного органа. В ст. 39 Положения о бюджете предусмотрена возможность установления более ранних сроков, что и было сделано с введением так называемого прагматического плана, принятого тремя институтами Сообщества в рамках межинституционального соглашения.

Разработка предварительного проекта (ч. 2 ст. 272). Бюджетный процесс начинается с представления органами и службами смет их расходов и поступлений. Комиссия составляет на их основе предварительный проект бюджета. Она может приложить к проекту комментарий, содержащий иные положения, чем в представленных проектировках, но редко использует это право из уважения к финансовой автономии отдельных институтов.

Применяемый на практике внутренний порядок подготовки предварительного проекта бюджета установлен межинституциональным соглашением от 29 июня 1988 г. Первая фаза начинается в середине января, когда Генеральный департамент XIX (бюджет) рассылает всем учреждениям ЕС — распорядителям и получателям бюджетных средств циркулярное письмо с предложением представить данные об их финансовых потребностях на следующий бюджетный год. В письме сообщаются контрольные цифры перспективного финансового прогноза, с тем чтобы учреждения могли учесть их при составлении предложений. Как правило, соответствующие данные представляются Комиссии к середине февраля. В это же время Комиссия при необходимости корректирует перспективный финансовый прогноз с учетом актуальных показателей валового внутреннего продукта, средних показателей изменения бюджетных планов государств-членов и уровня цен. Совет и Парламент до 1 мая принимают решение о принятии предложений Комиссии. После принятия решения бюджетного органа начинается собственно бюджетный процесс: Комиссия утверждает предварительный проект и публикует обзор основных его показателей. Для учета изменений и новых обстоятельств, которые не были известны при разработке предварительного проекта,

Комиссия вправе внести последующие поправки, направив бюджетному органу соответствующие письма.

Утверждение проекта  бюджета. Предварительный проект бюджета с сопроводительными материалами (анализ исполнения бюджета текущего года, комментарии и др.) должен быть представлен Совету не позднее 1 сентября, а по прагматическому календарю — до 15 июня. Одновременно проект представляется Парламенту (ст. 33(1)). По окончании консультаций Совет до 31 июля квалифицированным большинством голосов (ч. 2 ст. 148 Договора) принимает решение об утверждении проекта, предварительного бюджета.

В первой половине сентября, но не позднее 5 октября принятый Советом  проект бюджета направляется Парламенту для рассмотрения в первом чтении. Бюджет может быть окончательно утвержден уже в первом чтении, если Парламент одобрит его в течение 45 дней. Течение данного срока начинается с установленной Договором конечной (а не фактической) даты представления проекта, т. е. с 5 октября, даже если проект и был представлен раньше. В истории ЕС лишь однажды имел место случай утверждения бюджета при бездействии Парламента, когда в 1987 г. Парламент отказался от какого-либо сотрудничества с Советом в процессе принятия дополнительного бюджета, выразив тем самым негативное отношение к представленному проекту.

Как правило, Парламент  в полной мере использует предоставленные  ему полномочия. Предложения о  внесении поправок в проект вносятся Комитетом по бюджету по согласованию с__ другими парламентскими комитетами. Решения об изменении величины обязательных расходов принимаются абсолютным большинством голосов участвующих в голосовании, необязательный расходов — абсолютным большинством голосов общего состава Парламента.

Измененный проект бюджета  направляется до конца октября Совету. Второе чтение по проекту бюджета  в Совете проводится в порядке, аналогичном  применяемому к первому чтению, включая  консультации с делегацией Парламента. Проект считается окончательно принятым, если в течение 15 дней после получения проекта Совет квалифицированным большинством голосов не отклонит поправки Парламента или не внесет в них изменения; в последнем случае Совет одновременно решает вопрос о сохранении прежнего показателя величины расходов или об установлении нового. Принятое Советом во втором чтении решение о величине обязательных расходов является окончательным и может быть отменено Парламентом только посредством отклонения проекта бюджета в целом.

Если проект бюджета  не будет окончательно утвержден Советом во втором чтении, он до 22 ноября вновь представляется Парламенту, который на пленарном заседании в середине декабря проводит второе чтение. Поскольку Парламент уже не имеет возможности внести изменения в обязательные расходы, данный этап ограничивается принятием или отклонением предложения Совета относительно плана необязательных расходов, что требует простого большинства голосов состава Парламента и квалифицированного большинства в 3/5 поданных голосов.

Процесс принятия бюджета завершается его утверждением Председателем Парламента. При этом Председатель действует как представитель обеих частей бюджетного органа, поскольку утверждение бюджета возможно только после достижения согласия Совета и Парламента

Разработка и утверждение бюджета по Конституции ЕС. Конституция ЕС определяет в ст. III-404 особенности принятия закона о бюджете. По сравнению с действующим порядком Конституция ЕС усиливает позиции Парламента в процессе утверждения бюджета.

В случае принятия большинством голосов депутатов Парламента поправок к проекту бюджета измененный проект направляется Совету и Комиссии. Если Совет в течение 10 дней не одобрит внесенные Парламентом поправки, Председатель Парламента созывает по согласованию с Председателем Совета согласительную комиссию, состоящую из равного числа представителей обоих институтов. Задача согласительной комиссии состоит в принятии единого проекта бюджета в течение 21 дня после созыва. Комиссия принимает участие в ее работе и содействует достижению консенсуса. Одобрение проекта согласительной комиссией требует квалифицированного большинства голосов представителей Совета и простого большинства голосов представителей Парламента. По завершении процедуры закон о бюджете подписывается Председателем Парламента.

Последствия неутверждения бюджета (п. 8 ст. 272). Парламент, будучи частью бюджетного органа ЕС, наделен правом отклонить бюджет при наличии на то существенных оснований. Вопрос об отклонении проекта решается Парламентом по собственному усмотрению простым большинством состава Парламента и квалифицированным (3/5) большинством поданных голосов. Одновременно Парламент может потребовать представления нового проекта бюджета. До настоящего времени Парламент лишь три раза воспользовался этим правом: в отношении проектов бюджета 1974 и 1984 гг., а также корректирующего и дополнительного бюджета 1982 г.

Если до начала бюджетного года новый бюджет еще не принят, то для обеспечения продолжения  финансирования деятельности ЕС вводится система временного управления бюджетом (ст. 273 Договора, ст. III-405 Конституции ЕС), основанная на принципах 1/12 части расходов прошлого бюджетного года и двойного ограничения расходов. Временное управление устанавливается как при отклонении бюджета, так и при любой иной задержке его принятия.

Внесение изменений  и дополнений в бюджет. При возникновении  чрезвычайных и непредвиденных обстоятельств  Комиссия может принять решение  о необходимости изменения принятого  бюджета и разработать предварительный  проект корректирующего бюджетного плана.