Формы парламентского контроля за деятельностью правительства

Формы парламентского контроля за деятельностью правительства

Парламент - высший коллегиальный орган государственной власти, состоящий, преобладающим образом, из широкого круга избранных народом лиц, обладающий в силу этого свойством народного представительства - выражения воли народа соответствующей страны - и выполняющий вытекающие из его представительной природы социальные функции.

Термин происходит от французского слова "парле" ("говорить"). Парламенты начали приобретать нынешние свойства и признаки в конце XVIII века, хотя некоторыми чертами, имеющимися у парламентов, обладали представительные учреждения позднего средневековья.

Из представительной природы вытекает такая функция парламента как законодательствование. Именно способность парламента отражать волю народа наиболее адекватно позволяет придавать законам статус актов высшей юридической силы, регулировать этими актами важнейшие общественные отношения.

Функцией парламента является, как правило, и формирование и поддержание системы сдержек и противовесов, участие в качестве одного из основных субъектов, в разделении власти на законодательную, исполнительную и судебную. С этой функцией связано наличие у парламента, помимо сугубо законодательных, иных полномочий в сфере отношений с органами различных ветвей власти. Это полномочия в сфере контроля, в сфере назначения должностных лиц (во внепарламентские органы) и ряд других. В тех же странах, где разделение властей не предусматривается, парламенты по своим властным возможностям обычно имеют либо приоритет перед другими высшими органами (например, в Швеции) либо наоборот, занимают зависимое от исполнительной власти положение (например, в большинстве монархий Ближнего Востока).

Функции законодательной власти осуществляют высшие представительные органы государства. Законодательный орган занимает главенствующее положение в механизме государства, поскольку в соответствии с принципом разделения властей законодательная власть является наиболее важной. Она устанавливает общеобязательные требования, которые исполнительная власть должна проводить в жизнь и которые служат законодательной основой для деятельности судебной власти.

При демократическом государственном строе высшим и представительным законодательным органом является парламент. Он представляет суверенитет народа, и только он один правомочен выражать волю народа в форме закона. "Парламент" - это общеродовой термин. В Англии, Индии, Канаде, Финляндии, Японии и ряде других стран законодательный орган непосредственно именуется парламентом. В остальных странах этот государственный орган называется иначе (например: Сейм - в Польше, Фолькетинг - в Дании, Альтинг - в Исландии, Конгресс - в США).

Впервые парламент в России был учрежден подписанным царем Николаем II Манифестом от 17 октября 1905 г. Он предусматривал учреждение Государственной Думы в России. Первым законом, который она приняла, было решение об отказе от смертной казни в стране.

Помимо введения парламентаризма в России данным Манифестом для спокойствия страны гарантировались: неприкосновенность личности; свобода слова, совести, собраний, союзов; декларировалось создание народного представительства в Государственной Думе. Одновременно Манифест подчеркивал необходимость наведения в стране порядка. Он призывал принимать самые строгие меры против тех, кто сеет смуту, устраивает бесчинства, творит насилие.

Выборы были многостепенными, но не совсем всеобщими. В них не могли участвовать студенты, женщины и малообеспеченные люди, не имеющие собственности. В частности, великий реформатор Сперанский считал, что если человек не имеет собственности, он не может быть ответственен и за судьбу государства. Депутаты не обладали депутатской неприкосновенностью. Например, в Государственной Думе четвертого созыва за выступление против линии правительства депутаты-большевики были арестованы, а затем сосланы в ссылку.

В современных государствах практически во всех парламентах работают женщины. Как следует из нижеприведенной таблицы, в ряде парламентов их доля весьма значительна. Россия к их числу не относится.

Парламенты могут иметь двухпалатную и однопалатную структуру. В федеративных государствах парламенты состоят из двух палат - нижней и верхней, которые в принципе обладают одинаковыми законодательными полномочиями (в США - это Палата представителей и Сенат, в Австрии - Союзный совет и Национальный совет, в Индии - Народная палата и Совет штатов). В Федеративной Республике Германии законодательные полномочия осуществляет нижняя палата - Бундестаг, а Бундесрат, осуществляющий представительство земель, может лишь затормозить принятие того или иного закона, опротестовав законопроект в Федеральном конституционном суде.

Численность парламентов в различных странах неодинакова. Федеральное Собрание России состоит из 450 депутатов Государственной Думы и 176 членов Совета Федерации (по 2 представителя от каждого из 88 субъектов Российской Федерации). В Польше - 460 депутатов. В Италии в нижней палате парламента 630 человек, а в верхней - 315. Например, на парламентских выборах в апреле 2006 г. избирательным правом обладало около 47 миллионов итальянцев. За уклонение от участия в выборах без уважительной причины государство предусмотрело возможность применения штрафных санкций. В большинстве стран (в том числе и в России) участие граждан в выборах является добровольным.

Двухпалатная парламентская система имеет место и в некоторых унитарных государствах. Это в значительной мере обусловлено стремлением к более устойчивому равновесию сил между исполнительной и законодательной властями, при котором ничем не ограниченная власть одной палаты сдерживается созданием второй палаты, формируемой на иной основе (например, Палата общин и Палата лордов в Англии).

Однопалатные парламенты существуют главным образом в странах с более или менее однородным национальным составом населения или небольших по территориальным размерам (Венгрия, Дания, Польша, Финляндия).

При парламентах образуются и действуют различные комитеты и комиссии (постоянные и временные), которые призваны обеспечивать более эффективную деятельность законодательного органа. Они ведут работу по конкретным вопросам, входящим в компетенцию парламента: бюджетно-финансовую деятельность, международные дела, здравоохранение, ведают вопросами социальной политики, борьбы с преступностью, обороны страны и другими.

Широкое распространение в законодательных органах власти субъектов Российской Федерации (около 60) получила практика создания молодежных палат (молодежных дум) в качестве совещательного и консультативного органа для формирования политической культуры у молодежи, отстаивания своих интересов (экспертиза законопроектов) и приобретения навыков работы в органах государственной власти.

Наряду с непосредственным законотворчеством парламент обладает верховными финансовыми полномочиями, осуществляет контроль над исполнительной властью, а также решает другие важные вопросы государственной жизни общества.

Каждый народный избранник, как правило, недорого обходится избирателям налогоплательщикам. Например, в Великобритании эта сумма составляет около трех фунтов стерлингов в год (стоимость двух английских воскресных газет). В то же время годовой оклад депутата английского парламента составляет 57 тыс. фунтов стерлингов. Сверх зарплаты на покрытие служебных расходов он может потратить до 120 тыс. фунтов. Для сравнения: годовая зарплата медсестер в зависимости от стажа и классности колеблется от 17 до 35 тыс. фунтов; полицейского - от 18 до 39 тыс.; преподавателей средней школы - от 18 до 27 тыс.; врача - консультанта - от 67 до 90 тыс.; министров - 129 тыс. 862 фунта; премьер-министра - 178 тыс. 922 фунта.

Несовместимость должностей. Под несовместимостью должностей понимается правило, запрещающее члену парламента в течение срока его полномочий занимать другие государственные или общественные должности. Цель этого правила - не допустить, чтобы парламентарии могли попасть в зависимость от каких-либо государственных органов власти или интересов частных лиц.

Важным фактором в деятельности многих парламентов является оппозиция, включающая депутатов парламентского меньшинства, которые расходятся по определенным вопросам с политикой парламентского большинства и правительства.

Финансовые полномочия парламента. Решение финансовых вопросов, прежде всего рассмотрение проекта государственного бюджета, составляет особую парламентскую прерогативу. Утверждая государственный бюджет, парламент сравнивает общую сумму расходов с общей суммой доходов, классифицирует расходы по статьям, определяет их важность для экономики и других сфер общественной жизни и, таким образом, делает достаточно эффективным парламентский контроль за расходованием финансовых средств государства.

Контрольная функция парламента по значимости следует за законодательной. Контроль парламента в демократических странах распространяется только на исполнительную власть и юридические лица (на последние в связи с использованием льгот и государственных средств), в то время как правовая доктрина социалистических стран не исключает контроля и над судебной властью, хотя и не в отношении решений по конкретным делам.

Формы проявления контрольных полномочий

Вопрос - это требование парламентария об информации по какой либо проблеме, обращенное к правительству в целом или члену исполнительного органа. Вопросы могут быть устными или письменными. Обычно на заседаниях палат выделяется время для ответов на вопросы. На письменные вопросы ответы могут быть как письменными так и устными. Всегда устанавливается срок для ответа на вопросы: от обязанности ответить на "срочные вопросы" в течение дня (Великобритания) до месяца (Франция). Парламент осуществляет контроль над органами исполнительной власти самыми разнообразными методами.

Запрос - это обращение, как правило, палаты или группы парламентариев к исполнительной власти (правительству) в целом. Его основное отличие от вопроса, во-первых, в том, что он сам по себе может содержать какую-либо оценку действий правительства. В-третьих, ответ на него, как правило, письменный. В-четвертых, как по запросу, так и по ответу на него могут развернуться дебаты. По их результатам возможно голосование по вопросу о доверии к правительству или одному из членов (запрос с возможностью такого последствия именуют нередко интерпелляцией). Запросы особенно развиты в парламентарных республиках и в парламентарных монархиях.

Отчеты органов и должностных лиц исполнительной власти. Эти полномочия свойственны почти всем парламентам, но не всегда реализуются на практике (например, в КНР подотчетность предусматривается, но реально не осуществляется). Отчетные процедуры состоят в докладе парламенту об эффективности работы исполнительной власти. Например, согласно Конституции Японии, Премьер-министр докладывает Парламенту об общем состоянии государственных дел и внешних сношений. Отчеты бывают очередными - проводящимися, как правило, раз в год, так и внеочередными, представленными по требованию парламента (например, право потребовать такого отчета есть у палат Генеральных кортесов в Испании).

Полномочия по контролю за делегированным законодательством. В основном состоят в рассмотрении парламентом принятых в порядке делегированного законодательства актов для решения их дальнейшей судьбы. У законодателя есть право отмены акта исполнительной власти, принятого в порядке делегированного законодательства.

Парламентские расследования. Расследования проводят либо постоянные комитеты (комиссии) по поручению парламента или по своей инициативе, либо - специально создаваемые следственные (контрольные) комитеты (комиссии). Первый вариант преобладает, например, в США, второй, к примеру, в ФРГ, Франции. При создании временных следственных комиссий конституционное законодательство требует указывать сферу деятельности каждой из них. Предметом расследования может быть, в основном, деятельность органов власти и предприятий государственной собственности. Однако, в принципе, предметом расследования может стать и деятельность других лиц.

В ходе расследования комиссии наделяются, во многих странах, такими же правами, как и правоохранительные органы (например, ФРГ, Италия). К собиранию доказательств применяются предписания об уголовном процессе. Комиссии обычно могут истребовать необходимые документы и материалы, могут вызывать для допроса в качестве свидетелей любое лицо (например в США). Правоохранительные органы обязаны оказывать им помощь. Комитеты (комиссии) окончательных решений не принимают, вынося предложения на заседания парламента.