Формы парламентского контроля за деятельностью правительства

Выражение недоверия (резолюция порицания) или отказ в доверии правительству. Это высшая форма и, в то же время, результат парламентского контроля, следствие негативных обстоятельств, выявленных в ходе осуществления иных контрольных полномочий (не обязательно правонарушений, чаще это просто неэффективность, по мнению контролирующего, деятельности органа исполнительной власти). Фактически, это мера политической ответственности.

Такая ответственность правительства может быть только коллективной (солидарной), то есть распространяться на весь состав правительства (например, во Франции, Японии, Испании), либо - в некоторых странах - и индивидуальной, т.е. допускается возможность ее применения к отдельным членам правительства (например, в Италии).

Различия между выражением недоверия (резолюцией порицания) и отказом в доверии состоит в следующем.

Резолюция порицания (недоверие) инициируется самим парламентом (палатой). Для принятия, как правило, требуется абсолютное большинство голосов. В ФРГ, например, предусматривается возможность конструктивного вотума недоверия: он состоит в том, что Бундестаг не просто выражает недоверие действующему главе правительства, но и определяет нового канцлера. Вопрос о доверии (в котором может быть отказано) ставится перед парламентом (палатой) правительством, но его постановка обычно связана с определенной ситуацией (например, парламент не принимает правительственный законопроект, программу, заявление). Иногда такая привязка четко зафиксирована в конституции (например, в Румынии). Дело в том, что в абсолютном большинстве стран отказ в доверии, равно как и выражение недоверия может повлечь роспуск парламента (палаты), что позволяет правительству, получив доверие, под угрозой роспуска парламента (палаты), добиваться нужного результата.

В некоторых странах правительство ответственно перед обеими палатами (например, Италия), а в некоторых - только перед нижней (например, Великобритания, Франция).

Контроль в ходе формирования правительства. В парламентарных и в большинстве смешанных республик правительство при назначении должно пользоваться доверием парламента. В некоторых странах главу правительства формально назначает глава государства самостоятельно, но при этом он связан волей парламента, потому что иначе правительство не будет пользоваться доверием. Например, в Италии Правительство должно получить доверии обеих палат Парламента. Во Франции доверие Правительству требуется только от нижней палаты Парламента - Национального собрания. Есть и другой вариант - парламент сам определяет главу правительства, а назначает его - глава государства (например, ФРГ, Япония). Есть примеры, когда глава государства вообще не участвует в назначении премьер-министра: председатель парламента объявляет о назначении главы правительства по итогам голосования в парламенте (так происходит в Швеции).

Деятельность государственных институтов, создаваемых при парламентах (счетных палат, уполномоченных по правам человека и иных организаций и должностных лиц с другими названиями, но сходными полномочиями).

Полномочия по назначению на публичные должности. Это значимое полномочие парламента, фактически, нередко является формой предварительного контроля за назначаемыми лицами.

Перечень назначаемых (избираемых) парламентом или с его участием должностных лиц зависит от законодательства конкретной страны. Во многих парламентарных республиках парламентом или более широкой избирательной коллегией с его участием избирается глава государства. Такой контроль в полном объеме осуществляется в парламентарных республиках. При президентском правлении, где выборы главы государства проводятся на основе всеобщего избирательного права, в том числе коллегией выборщиков, участие парламента в формировании главы высшей исполнительной власти номинально. К примеру, Конгресс США занимается лишь подсчетом голосов избирателей при выборах президента. Только в том случае, если один из кандидатов не соберет абсолютного большинства голосов, Палата представителей избирает президента, а Сенат - вице-президента. Во Франции в выборах кандидата на пост главы государства участвуют члены парламента, более того, каждый депутат должен заручиться поддержкой не менее 100 лиц, в числе которых должны быть члены парламента, члены Экономического и социального совета, генеральные советники или выборные мэры. В социалистических республиках высший представительный орган также избирает главу государства (единолично или коллегиально).

В зависимости от формы государственного правления парламент в той или иной мере участвует в процедуре назначения главы правительства и кабинета и, таким образом, оказывает влияние на структуру, персональный состав и характер деятельности правительства. В ряде стран главы правительства и члены кабинета министров назначаются парламентом и ответственны перед ним. Это характерно для тех государств, где действует метод прямых выборов исполнительных органов государственной власти. При такой избирательной системе парламент абсолютным большинством палат (палаты) избирает главу правительства, который затем представляет для утверждения в парламент кандидатов в члены правительства.

В некоторых странах согласно конституции парламент выражает свою точку зрения на кандидатуру главы правительства до формального акта его назначения. Так, в Японии парламент назначает премьер-министра из числа своих членов, после чего император должен утвердить его назначение. Премьер-министр выдвигается резолюцией каждой из палат парламента. Однако если Палата представителей и Палата советников не могут достичь соглашения в отношении кандидата, то по истечении 10 дней решение Палаты представителей становится решением всего парламента. Премьер-министр назначает государственных министров, которые образуют Кабинет. В соответствии с Конституцией Японии большинство членов Кабинета должны быть избраны из членов парламента.

Парламент участвует и в формировании правительства. Это характерно для парламентарных и смешанных республик, парламентарных монархий, но может иметь место и в президентских республиках (например, в США часть должностных лиц администрации Президента назначается с одобрения Сената). Нередко парламенты наделяются и полномочиями по формированию судебной власти - в основном, органов конституционного правосудия, но иногда и других органов судебной власти.

В ряде стран парламенты участвуют в назначении иных должностных лиц и в формировании иных органов. Например, в США послы и иные дипломатические, а также консульские представители назначаются Президентом "по совету и с согласия" Сената.

Возможны следующие варианты оснований классификации полномочий по назначению: 1) по степени самостоятельности воли парламента : а) избрание или назначение полностью находится на усмотрении Парламента (например, Всекитайское собрание народных представителей формально самостоятельно назначает Председателя КНР; на самом деле это назначение, как и другие назначения на высшие государственные посты, происходит в КНР по решению высшего партийного руководства страны); б) избрание, назначение или утверждение по представлению других органов или должностных лиц (например, Сенат Конгресса США утверждает кандидатуры ряда должностных лиц администрации, которые вносит Президент); в) назначение или выдвижение кандидатуры с последующим утверждением другими органами или должностными лицами (например, часть судей Конституционного суда Австрии предлагается палатами парламента и назначается Федеральным президентом).

2) По возможности парламента определяет руководителя органа: а) формирование органа без определения его руководителей (так, например, австрийский Национальный совет - нижняя палата парламента - избирает Коллегию народной правозащиты); б) формирование органа с избранием или назначением руководителей (например, Бундестаг и Бундесрат ФРГ формируют Федеральный конституционный суд и определяют по очереди, его Председателя); в) назначается только руководитель органа (например, в Болгарии Парламент утверждает председателя Правительства, а не остальных его членов).

3) По степени влияния парламентских назначений на весь состав формируемого органа. В данном случае речь идет о том, формируется ли парламентом часть органа (например, из 9 членов Конституционного совета Франции по трое назначаются палатами Парламента) или весь орган (например, Конституционный Суд Хорватии).

4) По доле, которую составляют голоса парламентариев при формировании какого-либо органа: имеет ли место избрание самим парламентом (палатой) (100 % участие парламентариев) либо участие палаты в составе более широких временных органов, осуществляющих назначение (например, Бундестаг ФРГ входит в состав Федерального собрания, которое избирает Федерального президента).

Полномочия парламента, его статус, иные характеристики могут различаться в разных странах мира в зависимости от формы правления, от традиций и особенностей этой страны. При этом очень сложно сейчас найти страну, даже недемократическую, где высшего представительного органа не было бы в принципе.

Литература

1. Васильева А. Любимые женщины избирателя // Коммерсантъ. 2006. 1 февраля.

2. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник / Под ред. Д.ю.н. А.С. Автономова - М.: Юриспруденция, 2001.

3. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. Юристъ, 2004.

4. Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. Маркет ДС, 2007.