Международный контроль

Утвержденный в соответствии с Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 48/141 от 20 декабря 1993 г. Верховный комиссар ООН по правам человека является высшим должностным лицом ООН, несущим основную ответственность за деятельность организации в области прав человека.

Наряду с проводимыми наблюдениями, экспертизами, исследованиями по вопросам осуществления государствами законодательных и практических мер по защите прав и основных свобод человека названные органы, комитеты и создаваемые рабочие группы рассматривают многочисленные жалобы как самих государств, так и неправительственных организаций, отдельных физических лиц. Более того, государства - участники конвенций по правам человека на регулярной основе представляют в созданные конвенционные комитеты доклады или ответы на запросы о проводимых мероприятиях внутри страны по данному вопросу.

Однако конвенционный механизм контроля за выполнением международных соглашений по правам человека, как свидетельствует практика, обладает существенными недостатками. Прежде всего это проявляется в том, что доклады о принимаемых мерах по выполнению конвенций представляются государствами несвоевременно. Во многих докладах информация носит поверхностный характер и объективно не отражает положение дел с правами человека в стране. Более того, многие доклады, которые представляются многочисленным комитетам, дублируют друг друга, создают для государств определенные трудности14.

Анализ контрольного механизма международных конвенций по правам человека на первый взгляд свидетельствует о том, что в теоретическом аспекте он задуман и разработан в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Но, как отметил В.А. Карташкин, международный контроль в этой области имеет ряд пробелов. В результате расширения объема получаемой от государств информации комитеты зачастую дублируют друг друга. От государств требуют доклады не только комитеты, но и другие органы ООН, специализированные учреждения, занимающиеся вопросами защиты прав человека. Эффективность работы комитетов понижается вследствие несвоевременной, необъективной и неполной информации, представляемой государствами15.

Принимая во внимание, что подготовка, представление и рассмотрение докладов стали обременительной, а то и вообще невыполнимой задачей для многих государств, главы комитетов предложили разработать «сводные руководящие принципы». В них страны должны представлять информацию о своей правовой системе и политической структуре, а также об основных характеристиках своей территории и населения. Кроме того, им предлагается указать, какие усилия они предпринимают для того, чтобы ознакомить правительственные органы и общественность с правами, провозглашенными в документах по правам человека.

По мнению руководителей комитетов, подготовка единого «стержневого» документа, который затем будет только обновляться и представляться Секретариату ООН для распространения среди всех органов, значительно облегчила бы работу государств и позволила бы им избежать дублирования16.

Как известно, конвенционные комитеты, рассматривая доклады государств и индивидуальные жалобы граждан, могут лишь принимать рекомендации, осуществление которых всецело зависит от самих государств. Добросовестное выполнение рекомендаций находится в зависимости от тесного сотрудничества комитета экспертов и государств - участников соответствующих конвенций.

Б.Б. Гали, будучи Генеральным секретарем ООН, принимая во внимание недостатки контрольного механизма международных документов о правах человека, предложил рассмотреть возможность реформирования всей системы контроля за соблюдением международных договоров о правах человека.

По его мнению, цель такой реформы состояла бы в рационализации процедур и в сокращении числа контролирующих органов. В этом отношении позиции проф. В.А. Карташкина и экс-Генерального секретаря ООН Б.Б. Гали довольно близки. В качестве первого шага Б.Б. Гали предложил начать с представления государствами всеобъемлющего единого доклада, который касался бы всех договоров, в которых они участвуют. Последующим этапом в реформировании явилось бы создание единого механизма для контроля за соблюдением международных документов о правах человека, т.е. единого технического органа с временно-постоянным статусом17.

Нам представляется, что можно было бы на международном форуме внести изменения в ранее принятые конвенции в целях реформирования контрольного механизма и создания в системе ООН единого для всех конвенций Органа по правам человека, наделенного правом рассматривать жалобы как государств, так и индивидов, коллективов, неправительственных организаций. По структуре данный Орган для рассмотрения жалоб мог бы иметь соответствующие отделы. По существу, для государств отпала бы необходимость представления многочисленных докладов. Все данные были бы сконцентрированы в одном месте, что позволило бы более эффективно осуществлять контроль за соблюдением прав человека. Принимая во внимание, что человек - самое ценное существо земной цивилизации является объектом защиты не только государства, гражданином которого он является, но и в соответствии с Уставом ООН - всего мирового сообщества, то следовало бы наделить данный Орган правомочиями выносить обязательные для государств - участников конвенций решения по защите прав человека и основных свобод.

В докладе «При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех» Генеральный секретарь ООН отметил снижение эффективности работы Комиссии по правам человека. Государства-члены, по его мнению, стремятся стать членами данной Комиссии не для того, чтобы укреплять права человека, а для того, чтобы оградить себя от критики18.

Генеральным секретарем ООН было предложено расформировать Комиссию и заменить ее меньшим по составу постоянным Советом по правам человека в качестве одного из главных органов ООН наряду с Советом Безопасности и ЭКОСОС или в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН.

15 июня 2006 г. Генеральная Ассамблея  ООН приняла Резолюцию об утверждении в Женеве Совета по правам человека в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи вместо Комиссии по правам человека.

В состав Совета на основе тайного голосования большинством членов Генеральной Ассамблеи были избраны 47 государств. При этом был соблюден принцип справедливого географического распределения: для группы африканских государств - 13 мест; для азиатских государств - 13; для восточно-европейских государств - 6; для государств Латинской Америки и Карибского бассейна - 8 и для западно-европейских и других государств - 7 мест. При этом члены Совета исполняют свои полномочия в течение трех лет и не имеют права на немедленное переизбрание после двух следующих друг за другом сроков полномочий19.

Совет по правам человека должен отвечать за содействие всеобщему уважению и защите всех прав человека и основных свобод на справедливой и равной основе. Первоочередная задача Совета состоит в том, чтобы рассматривать ситуации, связанные с нарушением прав человека, включая грубые и систематические нарушения, и делать по ним свои рекомендации. Он должен также содействовать эффективной координации и интеграции деятельности, касающейся прав человека, в рамках системы Организации Объединенных Наций. О своей деятельности Совет по правам человека ежегодно представляет доклад Генеральной Ассамблее ООН.

Особенность Совета заключается в том, что он периодически будет проводить обзор выполнения обязательств в области прав человека всеми странами с помощью механизма периодических обзоров с универсальным охватом.

Универсальный периодический обзор (УПО) в деятельности Совета по правам человека - это формализованная процедура оценки положений в области прав человека во всех государствах - членах ООН. Государства должны представить краткий типовой доклад о выполнении своих обязательств в области прав человека, закрепленных в универсальных международных договорах и нормах обычного права. Управление верховного комиссара ООН по правам человека будет готовить сводки соответствующей информации из различных источников, которая также будет учитываться в процедуре обзора. Затем Совет будет рассматривать эти документы, задавать государству, проходящему процедуру обзора, дополнительные вопросы и формулировать рекомендации. Обзор должны проходить все государства - члены ООН20.

12 мая 2009 г. Генеральная Ассамблея  ООН избрала на трехгодичный  период 18 новых членов Совета  по правам человека.

Кроме того, Генеральная Ассамблея ООН Резолюцией 62/219 от 22 декабря 2007 г. учредила Консультативный комитет Совета ООН по правам человека в составе 18 экспертов, который заменил Подкомиссию по поощрению и защите прав человека. Являясь мозговым центром Совета, эксперты Комитета выступают в своем личном качестве.

Как подчеркивалось на Венской всемирной конференции по правам человека, международное сообщество должно относиться к правам человека глобально, на справедливой и равной основе, с одинаковым подходом и вниманием (ч. 1 п. 5 Венской декларации и Программы действий).

Появление сегодня концепции, согласно которой международное сообщество может защищать конкретные права человека, действительно является одним из крупнейших практических и интеллектуальных достижений международного права.

Международный контроль по обеспечению норм международного гуманитарного права. В международном праве само понятие и название международного гуманитарного права сформировались сравнительно недавно, хотя правовые нормы, относящиеся к нему, стали возникать с 1864 г. с принятием первой Женевской конвенции об участи солдат, раненных на поле боя, и Санкт-Петербургской декларации 1868 г. об отмене употребления взрывчатых и зажигательных пуль. Затем были приняты Гаагские конвенции 1899 и 1907 гг. о законах и обычаях сухопутной войны и в 1949 г. - известные Женевские конвенции. Большим достижением международного гуманитарного права стало принятие в 1977 г. Дополнительных протоколов к Женевским конвенциям 1949 г.

Международное гуманитарное право тесно соприкасается с правами человека и его основными свободами. Если нормы международного гуманитарного права направлены на решение гуманитарных проблем, возникающих в связи с вооруженными конфликтами межгосударственного и немежгосударственного характера, то защита прав человека и основных его свобод затрагивает всестороннюю деятельность человека независимо от вооруженных конфликтов. В этом смысле контрольный механизм международного гуманитарного права вытекает не только из действующих конвенций в этой области, но и из других международно-правовых документов, относящихся к правам человека.

В соответствии с общепризнанным принципом международного права pacta sunt servanda государства - воюющие стороны обязаны соблюдать гуманитарные нормы как во время военных действий, так и после них.

В течение четырех десятилетий Гаагские конвенции 1899 и 1907 гг. о законах и обычаях сухопутной войны продолжали оставаться основными правовыми актами, в том числе по защите гражданского населения во время войны21.

Впервые более подробные правила, относящиеся к осуществлению международных гуманитарных норм, появились в четырех Женевских конвенциях от 1949 г. и в Дополнительном протоколе I к ним 1977 г.

Женевские конвенции (ст. ст. 8 I - III Конвенции, ст. 9 IV Конвенции) предусматривают, что они будут применяться при содействии и под контролем Держав-Покровительниц22, на которые возложена охрана интересов сторон, находящихся в конфликте. Для этого Державы-Покровительницы смогут кроме своего дипломатического или консульского персонала назначать делегатов из числа своих собственных граждан или граждан других нейтральных держав. Стороны, находящиеся в конфликте, будут облегчать в пределах максимальной возможности работу представителей или делегатов Держав-Покровительниц.

В чем же выражаются контрольные функции Державы-Покровительницы или гуманитарной организации, нейтрального государства, которым доверены обязанности Державы-Покровительницы? Об этом говорится в ст. ст. 11, 12 Женевских конвенций 1949 г.

Прежде всего Державы-Покровительницы во всех случаях, когда они сочтут это полезным в интересах покровительствуемых лиц, в частности в случае разногласия между конфликтующими сторонами по поводу применения или толкования положений конвенций, будут оказывать свои добрые услуги с целью урегулирования разногласия.

С этой целью каждая из Держав-Покровительниц вправе по просьбе одной из сторон или по своей инициативе предложить конфликтующим сторонам организовать совещание их представителей и, в частности, властей, на которых возложена забота об участи раненых и больных, потерпевших кораблекрушение, военнопленных и других покровительствуемых лиц, а также санитарного и духовного персонала, возможно, на нейтральной территории.

Стороны обязаны дать ход предложениям по поводу применения или толкования положений Женевских конвенций 1949 г.

Включая в Женевские конвенции 1949 г. контрольный механизм в виде института Держав-Покровительниц, участники дипломатической конференции возлагали на него большие надежды по обеспечению положений всех четырех конвенций. Однако этот институт практически полностью перестал функционировать с момента его официального принятия.

Международный контроль предусмотрен также в ст. 90 Дополнительного протокола I, согласно которой для расследования фактов серьезных нарушений Женевских конвенций и Протокола учреждается международная Комиссия, состоящая из 15 членов, обладающих высокими моральными качествами и признанной беспристрастностью, выступающих в личном качестве.

Контрольные функции Комиссии заключаются как в расследовании любых фактов, которые представляют серьезные нарушения Конвенции и Протокола I, так и в оказании добрых услуг по восстановлению уважительного отношения к названным международным документам.

Следует отметить ограничение диапазона международного контроля со стороны Комиссии только расследованием серьезных нарушений и отсутствием надлежащей реализации ее выводов. В других ситуациях Комиссия лишена самостоятельности, ибо расследование возможно только с согласия сторон.