Международный контроль

Как справедливо подчеркнул М. Сагер, поскольку это требование о согласии, содержащееся в общей статье Женевских конвенций 1949 г., представляет собой неизбежную уступку «святому» принципу государственного суверенитета, вполне возможно, что оно было одной из главных причин, по которым ни одно расследование не проводилось в соответствии с четырьмя Женевскими конвенциями23.

Более того, обязательный характер решений Комиссии по итогам расследования фактов, связанных с нарушением Женевских конвенций и Дополнительного протокола I, относится только к государствам, которые сделали заявление согласно ст. 90, а их немного24.

Таким образом, контрольный механизм Женевских конвенций 1949 г. разработан довольно слабо. Такое суждение было высказано и членами Независимой комиссии по международным гуманитарным вопросам. Недостаток контрольного механизма заключается прежде всего в том, что осуществление контроля целиком ставится в зависимость от согласия конфликтующих сторон. Между тем мог бы быть выработан международный механизм контроля за выполнением положений как Гаагских, так и Женевских конвенций, Дополнительных протоколов I и II, учитывающий прерогативное международное значение защиты основных прав и свобод человека при вооруженных конфликтах.

В 1977 г. на дипломатической конференции при обсуждении механизма международного контроля, который предусматривался бы в Дополнительном протоколе I, ставился вопрос о создании органа с принудительной юрисдикцией, однако консенсус не был достигнут.

Несовершенство механизма контроля международного гуманитарного права подчеркивалось и на международной конференции ЮНЕСКО, проведенной в Москве в апреле 1995 г.

Дополнительный протокол II к Женевским конвенциям 1949 г., касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера, не содержит правовых норм по осуществлению международного контроля за выполнением ст. 3 всех четырех Женевских конвенций и Дополнительного протокола II, как это предусмотрено в Дополнительном протоколе I.

В Дополнительном протоколе II не нашли отражения такие вопросы, как коллективная и индивидуальная ответственность за нарушения, а также роль третьих сторон в обеспечении выполнения этого документа. Остается, конечно, положение ст. 3, общей для всех Женевских конвенций 1949 г., согласно которому беспристрастная гуманитарная организация, такая как Международный комитет Красного Креста, может предложить свои услуги сторонам, находящимся в конфликте.

Большая роль в соблюдении международных гуманитарных норм в межнациональных вооруженных конфликтах отводится региональным организациям. Это выражается в таких формах осуществления контроля, как наблюдение за выполнением договоренностей конфликтующих сторон по урегулированию спорных проблем, проведение совместных операций ООН с региональными организациями по стабилизации положения в «горячих» точках, решение гуманитарных проблем.

МККК может предложить во время вооруженного конфликта немеждународного характера добрые услуги или свое посредничество в целях заключения соглашений для эвакуации раненых или гражданского населения (перемирие, короткое перемирие) или для создания санитарных и безопасных зон, а также готов рассмотреть любую просьбу втянутых в конфликт сторон по гуманитарным вопросам25.

Важно подчеркнуть, что при существующих недостатках контрольного механизма международного гуманитарного права роль Международного движения Красного Креста и Красного Полумесяца, Международного комитета Красного Креста в соответствии с Уставом Движения 1986 г. и Уставом МККК в обеспечении контроля за выполнением норм международного гуманитарного права будет возрастать26. Государства обязаны обеспечить эффективность деятельности МККК, наделяя его надежными и разнообразными средствами контроля за соблюдением международных гуманитарных норм.

Хотя международное право запрещает обращаться к войне как к средству разрешения международных споров, все же государства изощряются и соревнуются в разработке средств ведения войны (агрессивных и оборонительных).

Заслуживает определенного внимания контрольный механизм недавно принятой Конвенции по кассетным боеприпасам от 30 мая 2008 г.

В соответствии с указанной Конвенцией каждое государство-участник обязуется уничтожить или обеспечить уничтожение все кассетных боеприпасов. Каждое государство-участник представляет Генеральному секретарю ООН доклад с информацией о национальных мерах по осуществлению Конвенции. Государства-участники регулярно собираются на совещания для рассмотрения и решения вопросов, связанных с применением или осуществлением Конвенции. Кроме того, по инициативе Генерального секретаря ООН для рассмотрения действия Конвенции через пять лет после вступления ее в силу предусматривается созыв конференции государств-участников, а в последующем такие конференции будут созываться Генеральным секретарем ООН по просьбе одного или нескольких государств.

Пока на разных континентах земного шара происходят межэтнические конфликты, которые сопровождаются многочисленными жертвами, роль соблюдения выработанных мировой цивилизацией человечных гуманитарных норм будет возрастать. Этот фактор, принимая во внимание несовершенство механизма контроля действующих конвенций по гуманитарному праву, ставит перед человечеством задачу поиска таких методов и форм контроля, которые прежде всего были бы направлены на защиту человеческой жизни, а не ставились в зависимость от согласия конфликтующих сторон. Подобный механизм мог бы быть выработан путем взаимного соглашения государств в рамках международной конференции. Осуществление функций международного контроля за соблюдением норм международного гуманитарного права можно было бы передать специально созданному органу с наделением полномочиями посещать любые объекты, с последующим обсуждением материалов проверки в органах региональных организаций или в органах ООН с участием сторон в конфликте с целью достижения выполнения международных соглашений.

Международный контроль в международном праве окружающей среды. Возникновение в системе международного права новой отрасли права окружающей среды вряд ли подлежит оспариванию, тем более если учесть, что государства заключили более 350 многосторонних и свыше 1000 двусторонних природоохранительных договоров27.

К началу XXI в. человечество, как никогда, подошло к той черте, когда любые отступления от заранее принятых программ по сохранению Земли с ее живыми и неживыми ресурсами могут привести к неизбежной катастрофе.

Мир изменяется все более быстрыми темпами, причем совместные действия государств в защиту окружающей среды отстают от экономических и социальных изменений. Темпы и масштабы роста населения и экономического развития сводят на нет экологические достижения, ставшие возможными благодаря применению новых технологий и политических подходов. Достаточно сказать, что в конце 1990-х годов ежегодные выбросы двуокиси углерода почти в 4 раза превысили уровень 1950 г., а ее содержание в атмосфере достигло наивысшего уровня за последние 160 тыс. лет. Ожидаются, в частности, смещение климатических зон, изменение видового состава и продуктивности экосистем, увеличение экстремальных погодных явлений и усиление влияния изменения климата на здоровье людей. Учитывая, что эксплуатация многих природных ресурсов (таких как вода, почва, леса и рыбные запасы), по крайней мере в ряде регионов, уже достигла предельно допустимого уровня или даже превысила его, потребуются огромные усилия (даже если уровень потребления не изменится), чтобы удовлетворить потребности 3 млрд. человек. В настоящее время наиболее высокий уровень рождаемости приходится на страны, страдающие от нищеты, нехватки продовольствия и деградации природных ресурсов28.

В этих условиях резко возрастает значение правового регулирования защиты окружающей среды как в международном, так и в национальном масштабе.

Как известно, в 60-х и 70-х годах прошлого века в промышленно развитых странах вступило в силу «первое поколение» законов, направленных на защиту здоровья человека от воздействия загрязнения воздуха, воды и почвы. В 90-х годах отраслевой подход был заменен на всеобъемлющие законы по охране окружающей среды.

Стратегические направления защиты окружающей среды в международных отношениях вначале были определены на первой Всемирной конференции ООН по данной проблеме в Стокгольме 12 мая 1972 г., которая приняла Декларацию принципов и план действий в области окружающей среды. Затем, спустя 20 лет, в Рио-де-Жанейро 14 июня 1992 г. на Конференции ООН были приняты Декларация по окружающей среде, провозгласившая 27 принципов, и Повестка дня на XXI век, включающая весь спектр вопросов окружающей среды и развития.

В настоящее время над практической реализацией экологических аспектов Повестки дня на XXI век и самой Декларации работает Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП), хотя этой проблемой занимается множество и других международных организаций29. Генеральная Ассамблея ООН почти сразу после создания ЮНЕП включила в сферу ее деятельности координацию нормотворчества с участием органов и учредителей системы ООН.

С 1992 годом связаны значительные достижения в кодификации международных норм по защите окружающей среды.

Среди международно-правовых разработок в области охраны окружающей среды следует назвать Рамочную конвенцию ООН об изменении климата 1992 г. с Киотским протоколом к ней 1997 г., Конвенцию о биологическом разнообразии 1992 г., Соглашение стран СНГ о взаимодействии в области экологии и охраны природной среды 1992 г. и др.

Несколько ранее были приняты важнейшие документы, имеющие глобальное значение, такие как Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 г. и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой 1987 г., Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху или опустынивание, особенно в Африке (1994 г.), Международная конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г., Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г., Протокол об охране окружающей среды к Договору об Антарктике 1991 г. и др.30.

Следует также упомянуть Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением от 21 марта 1989 г., вступившую в силу 5 мая 1992 г., Конвенцию по сохранению мигрирующих видов диких животных и т.д. Многие из них были разработаны и приняты при активном и непосредственном участии ЮНЕП.

Одним из важных событий в Программе ООН по окружающей среде явилось создание Глобального экологического фонда, который будет содействовать рациональному природопользованию.

На регулярно проводимых сессиях Совета управляющих ЮНЕП обсуждаются самые наболевшие вопросы по охране окружающей среды. ЮНЕП обеспечивает секретарское обслуживание многих международных Конвенций: Конвенции по биологическому разнообразию, Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, Венской конвенции об охране озонового слоя и Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой, Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, Конвенции по сохранению мигрирующих видов диких животных.

Одним из глобальных международных документов в области охраны окружающей среды является Рамочная конвенция ООН об изменении климата, принятая 9 мая 1992 г. и вступившая в силу 1 марта 1994 г.31.

Конвенция в качестве конечной цели предусматривает исполнение ее положений относительно стабилизации концентрации парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему. Такой уровень должен быть достигнут в сроки, достаточные для естественной адаптации экосистем к изменению климата, позволяющие не ставить под угрозу производство продовольствия и обеспечивающие дальнейшее экономическое развитие на устойчивой основе.

Принятие Конвенции явилось подлинным прорывом на «климатическом фронте», прорывом к практическому решению экологической проблемы с участием всего мирового сообщества32.

Конвенция содержит обязательства сторон по выполнению ее положений (ст. 4). Для проверки соблюдения сторонами своих обязательств по Конвенции учреждается ее высший орган - Конференция, которая регулярно рассматривает вопрос об осуществлении Конвенции и любых связанных с ней правовых документов, которые могут быть приняты Конференцией.

С этой целью она проводит периодический обзор обязательств государств-участников, поощряет и облегчает обмен информацией о принимаемых сторонами мерах, оценивает информацию относительно осуществления Конвенции, рассматривает и утверждает регулярные доклады государств о ее осуществлении, принимает рекомендации по любым вопросам, учреждает вспомогательные органы, по мере необходимости использует услуги и сотрудничество компетентных международных организаций, межправительственных и неправительственных органов. Очередные сессии Конференции проводятся один раз в год (ст. 7)33.

Конвенция предусматривает учреждение Секретариата, который организует сессии Конференции, оказывает содействие сторонам в сборе и передаче информации по осуществлению Конвенции, обеспечивает координацию с секретариатами других международных органов в области охраны окружающей среды и выполняет другие необходимые функции.

В соответствии со ст. 10 Конвенции образуется специальный Вспомогательный орган по ее осуществлению, который оказывает содействие Конференции сторон. Этот орган состоит из представителей правительств, являющихся экспертами в вопросах, связанных с изменением климата.

Под руководством Конференции данный орган представляет ей доклады о своей работе, рассматривает информацию сторон об осуществлении Конвенции, оказывает содействие Конференции в подготовке и реализации ее решений.

Государства через Секретариат предоставляют Конференции информацию о принятых мерах по осуществлению Конвенции, предусмотренных в ст. 12.

В случае возникновения спора между сторонами относительно толкования или применения Конвенции заинтересованные стороны разрешают его путем переговоров или другими мирными средствами, в том числе с помощью передачи спора в Международный суд или в арбитраж. Сторонами может быть создана примирительная комиссия из равного количества членов, назначенных каждой из сторон.