Особенности правово режима Арктики

В частности, с 1904 года на картах Канады, в том числе  официальных, «полярный сектор»  обозначается между меридианами 60° и 141° западной долготы, т.е. проходящими через восточную и западную оконечности побережья страны, выходящего к Северному Ледовитому океану. В порядке закрепления прав Канады на её арктический сектор последовало принятие в 1907 году известного специалистам Закона «О северо-западных территориях» («The Northwest Territories Act»); в 1925 году, в соответствии с принятыми к нему поправками, Канада установила запрет иностранным государствам и их гражданским лицам заниматься какой-либо деятельностью в пределах канадского «полярного сектора» без разрешения канадских властей. К более поздним нормативно-правовым актам подобного рода можно отнести канадский Закон от 2 августа 1972 года, предусматривающий обязательные правила по предупреждению загрязнения окружающей среды в границах канадской Арктики.⁹

История освоения Россией полярных областей насчитывает более восьмисот лет. Уже в середине XII в. новгородские люди шли далеко на Север к берегам Студеного моря, осваивая новооткрываемые земли экономически и культурно. В XVI в. Россия вела торговлю с европейскими странами через Северное море. В конце XVI – начале XVII вв. землепроходцы осваивают реки: Обь, Енисей, Лену; в 1649г. отряд Ф. Попова и С. Дежнева достигают самой восточной точки континента - нынешнего мыса Дежнева – и выходит в Тихий океан, впервые в истории сумев обогнуть Азию с Востока. В XVIII в. Академия наук России начинает научное изучение и картографирование побережья северных морей. С XVI в. Россия поднимает на государственный уровень свои правопритязания на северные земли и моря. Официальные российские притязания на арктический сектор датируются нотой-депешей Российского правительства от 20 сентября 1916 года «Правительствам союзных и дружественных государств». Этим документом объявлялось, что острова, находящиеся в «полярном секторе», составляют территорию России «ввиду того, что их принадлежность к территории империи является общепризнанной в течение столетий». При этом ни от одного из государств не поступало заявлений о несогласии с данной нотой. Официальным актом, подтверждавшим принадлежность Советскому Союзу всех земель и островов в Северном Ледовитом океане, перечисленных в ноте от 20 сентября 1916 года правительством Российской империи, стало Постановление Президиума Центрального исполнительного комитета СССР «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане» от 15 апреля 1926 года. Географическое арктическое пространство, в пределах которого все ранее открытые земли и острова, а также земли и острова, которые могут быть открыты, объявлялись территорией Советского Союза, за исключением земель и островов, признанных ранее правительством СССР принадлежащих другим государствам, было объявлено к северу от побережья СССР (ныне  - Российской Федерации) с боковыми границами по меридиану 32° 04’ 35” в.д. и меридиану 168° 49’ 30” з.д. Постановление от 15 апреля 1926 года не затрагивало вопросов правового статуса и правового режима морских пространств в указанных границах. В 2008 году Президентом Российской Федерации были утверждены Основы национальной политики до 2020 года, в которых обозначены следующие основные национальные интересы России в Арктике:

• использование Арктической зоны РФ в качестве стратегической ресурсной базы России, обеспечивающей решение задач социально-экономического развития страны;

• сохранение Арктики в качестве зоны мира и сотрудничества;

• сбережение экологических систем Арктики;

• использование Северного морского пути в качестве национальной единой транспортной коммуникации РФ.

На  первом этапе (2008-2010 годы) предполагалось провести геолого-геофизические, гидрографические, картографические и другие работы по подготовке материалов для обоснования внешней границы Арктической зоны РФ; реализовать целевые программы и инвестиционные проекты в рамках государственно-частного партнерства. На втором этапе (2010-2015 годы) должно быть обеспеченно: международно-правовое оформление внешней границы Арктической зоны РФ и реализация на этой основе конкурентных преимуществ России по добыче и транспортировки энергетических ресурсов; решение задач структурной перестройки экономики зоны на основе освоения минерально-сырьевой базы и водных биологических ресурсов региона; создание и развитие инфраструктуры и системы управление коммуникациями Северного морского пути для решения задач обеспечения евразийского транзита; завершение создания единого информационного пространства Арктической зоны РФ. На третьем этапе (2016-2020 годы) должно быть обеспеченно превращение Арктической зоны РФ в ведущую стратегическую ресурсную базу России.

В юридическом  плане заслуги России и Канады состоят, прежде всего, в открытии и  освоении многих арктических пространств, а право первооткрывателя было сообразно международному праву того периода, титулом для распространения на них властных полномочий этих государств. Складывающееся в течение десятилетий согласие большинства государств мира с установлением Канадой и Россией арктических секторов обусловлено, прежде всего, суровыми климатическими условиями, иными естественными особенностями Арктики. Эти особенности учтены международной юстицией: Дания, например, в обоснование своих прав на остров Гренландия (несмотря на то, что датчане не были во всех районах острова) в споре с Норвегией ссылалась именно на естественные особенности районов Арктики. Постоянная Палата Международного Правосудия в решении по этому вопросу в 1933 году этот довод учла, указав на фактор «недоступности арктических районов». Дания в течение ряда столетий оккупировала юго-западную часть острова Гренландия.¹⁰ Между 1916 и 1920 годами ее суверенитет над всем островом был признан многими государствами. Между тем, Норвегия создала в 1922 году на северо-востоке этого острова свою полярную станцию. В 1931 году провозгласила норвежский суверенитет над этой частью острова Гренландии. При этом Норвегия оправдывала свои действия тем, что Дания не осуществляла активной оккупации этой части острова. Между тем, как указано выше, международный арбитраж решил вопрос в пользу Дании. Обладателями земель в Арктике являются также Норвегия, несмотря на указанный казус с Данией, и США, несмотря на продолжающийся спор по арктическим пространствам с Канадой. Правовой статус Норвегии как арктического государства связан, прежде всего, со Шпицбергенским архипелагом. Правовое положение Шпицбергена было определено на Парижской Конференции 1920 года с участием США, Великобритании и ее доминионов, Франции, Италии, Японии, Нидерландов, Дании, Норвегии и Швеции. Советская Россия не была приглашена на конференцию. Договор о Шпицбергене был подписан 9 февраля 1920 года. Кроме того, к Договору в разное время присоединились более 20 других государств. Стороны указанного Договора согласились признать в соответствии с его условиями « полный и абсолютный суверенитет Норвегии над архипелагом Шпицберген с Медвежьим островом» (ст.1). Согласно ст.2, суда и граждане всех договаривающихся сторон « допущены на одинаковых основаниях на осуществление права на рыбную ловлю и охоту в местностях, указанных в ст.1, и в их территориальных водах». Этот международно-правовой документ обязывает Норвегию не допускать создания « в местах, указанных в ст.1», какой-либо морской базы, не строить никаких укреплений в тех же местностях, «которые никогда не должны быть использованы в военных целях» Норвегия, получив по указанному Договору права суверенитета над Шпицбергеном, не установила своего арктического сектора, но и отвергла концепцию полярных секторов как таковую.

Важной  составляющей частью юридического статуса  Арктики является правовой режим  национальной транспортной коммуникации России - Северного морского пути, положение  которого в части прохождения  по внутренним морским водам и  территориальному морю России аналогично положению норвежской судоходной прибрежной магистрали - Индерлее. Северный морской путь проложен, освоен и оборудован исключительно усилиями России, играет чрезвычайно важную роль в экономической жизни российского Крайнего Севера, да и всей страны в целом. Наконец, использование Северного морского пути исключительно судами под российским (ранее - советским) флагом не вызывало отрицательной реакции со стороны других государств и может рассматриваться как молчаливое признание приоритетных прав нашей страны на эту коммуникацию. Однако в отличие от Индерлее, Северный морской путь имеет существенную особенность, обусловленную климатическими и градостроительными факторами: он не имеет единой и фиксированной трассы. Сохраняя общую направленность по широте - восток - запад или запад - восток, - этот путь от года к году, а нередко и в течение одной навигации перемещается на значительные расстояния в широтном направлении. Так, он может огибать с севера архипелаг Новая Земля и Северная Земля, минуя проливы, отделяющие их от материка (высокоширотная трасса), но в случаях повышенной ледовитости, трасса Северного морского пути может приближаться к самому побережью Евроазиатского континента. Тем не менее, при любых обстоятельствах в своей значительной части этот путь располагается в пределах исключительной экономической зоны России, в ее территориальном море либо даже в российских внутренних морских водах, т.е. проходит в пространствах, подпадающих под суверенитет или юрисдикцию нашей страны.¹¹

На  целостность Северного морского пути как единой транспортной коммуникации и на консолидированности ее правового  режима не оказывает влияния тот  факт, что отдельные участки его  трассы в тот или другой период могут пролегать за пределами  границ указанных морских пространств, т.е. в открытом море. Это обстоятельство объясняется тем, что нахождение плавучего транспортного объекта на таких участках невозможно без предварительного либо последующего пересечения указанных российских акваторий Северного Ледовитого океана, а также без ледокольно-лоцманской проводки и ледовой разведки. Все это позволяет сделать вывод о том, что регулирование пользования трассами этого пути вполне основательно составляет прерогативу Российской Федерации как прибрежного к этой магистрали государства. На этом базируется правомерность позиции правительства СССР, излагавшейся в 1964-1967 в нотах посольству США в Москве в связи с готовившимися и состоявшимися плаваниям американских военных кораблей в Арктике, включая военный ледокол "Нортуинд". В этих документах отмечалось:

• трассой Северного морского пути пользовались и пользуются только суда под советским флагом, либо суда, зафрахтованные судовладельцами нашей страны;

• Северный морской путь является важной национальной коммуникацией, где аварии судов могли бы создавать сложные экологические проблемы для СССР;

• трасса Северного морского пути местами проходит через советские территориальные воды.

Особо обращалось внимание на то, что на воды большинства арктических проливов советского сектора Арктики распространяются нормативные акты об охране Государственной границы СССР, а попытки пренебречь правилами прохода через них противоречили бы международному праву. В настоящее время свыше 50 портов на трассе Северного морского пути открыты для захода иностранных судов. Решение конкретных вопросов, связанных с судоходством по Северному морскому пути, в том числе регулирование доступа на его трассы иностранных судов, установление рекомендованных маршрутов или курсов плавания, определение и проведение в жизнь мер по обеспечению безопасности мореплавания, имея в виду, в частности, и предотвращение загрязнения морской среды региона, отнесено к компетенции специального государственного органа - Администрации Северного морского пути (АСМП), созданной в 1971 г. при Министерстве морского флота СССР (ныне при Департаменте морского транспорта Министерства транспорта РФ).

В соответствии со ст. 14 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном  море и прилежащей зоне Российской Федерации» 1998г., плавание по трассам Северного морского пути – исторически сложившейся национальной единой транспортной коммуникации РФ в Арктике, в том числе в проливах Велькицкого, Шокальского, Дмитрия Лаптева, Санникова, осуществляется в соответствии с этим Федеральным законом, другими федеральными законами, международными договорами РФ и Правилами плавания по трассам Северного морского пути, утверждаемыми Правительством РФ¹². Северный морской путь является национальной транспортной коммуникацией РФ на всем его протяжении независимо от удаленности от побережья. Характерным для морских внутренних вод приполярных стран является установление для некоторых их районов статуса исторических вод, согласно которому к этой категории морскихпространств могут быть отнесены морские заливы, ширина входа в которые превышает двойную ширину территориального моря - 24 морские мили.¹³ Так, согласно Перечню географических координат точек, определяющих положение исходных линий для отсчета ширины территориальных вод, экономической зоны и континентального шельфа, в состав морских внутренних вод нашей страны были включены, в частности, воды Белого моря, Чесской, Печерской, Байдарацкой губ, Обь-Внисейского залива, а также воды проливов, отделяющих от материка острова Новая Земля, Колгуев, Вайгач, Северная Земля, Аи-жу, Ляховские и ряд более мелких, либо разделяющие эти острова, земли или архипелаги между собой.¹⁴ 15 сентября 2010 года президент Российской Федерации Д.А. Медведев и Премьер-министр Норвегии Енс Столтенберг подписали Договор о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане. Так называемую «серую зону» морских пространств площадью 175 000 квадратных километров договорились поделить, как выразился Е. Столтенберг, на две равные по значимости части. Таким образом, страны получили четкие границы и теперь есть дополнительная возможность развивать и использовать имеющееся в Баренцевом море ресурсы.¹⁵

В настоящее  время действуют Правила плавания по трассам Северного морского пути, утвержденные министром морского флота СССР от 14 сентября 1990 г. и введенные в действие с 1 июля 1991 г.

Осуществляя свои права в свете ст. 211 Конвенции  ООН по морскому праву 1982 г., СССР / Россия закрепила в Правилах положения, согласно которым «правила на недискриминационной для судов всех государств основе регулируют судоходство по Северному морскому пути в целях обеспечения безопасности мореплавания, предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды с судов...».

Обязанность регулировать судоходство по Северному морскому пути возложена на специальные российские навигационные службы – штаб морских операций, который субординационно связан с администрацией Северного морского пути. Правила плавания по трассам Северного морского пути 1991 г. регулируют судоходство на всем протяжении трасс Северного морского пути, по каким бы морским пространствам в тот или иной навигационный период они ни проходили: внутренним морским водам, территориальному морю или исключительной экономической зоне. Судно, принятое под проводку штабом морских операций администрацией Северного морского пути, заходит в любые арктические морские пространства России, соблюдая при этом правовой режим судоходства, установленный положениями Конвенции 1982 г. и законодательными и иными правовыми актами РФ, регулирующими правовой режим соответствующих морских пространств, в силу наличия у РФ суверенитета, юрисдикции или суверенных прав в них.¹⁶ Особенностями отличается и статус морских внутренних вод Канады в Арктике, где специальным администрративным актом - приказом министра морского транспорта в 1985 г. установлены прямые исходные линии по периметру всего арктического архипелага, причем их длина во многих местах значительно превосходит двойную ширину территориального моря. Тем самым на морские воды, ограниченные указанными линиями, распространен суверенитет Канады, включающий полный ее контроль за всеми видами деятельности, включая судоходство. Это касается и иностранного судоходства по проливам, образующим Северо-Западный проход - естественное соединение Атлантического и Северного Ледовитого океанов. С 1 января 1985 г. Канада в отношении проливов, образующих Северо-Западный проход, ввела режим внутренних морских вод, установив специальным нормативным актом исходные линии отсчета территориального моря, рыболовных и исключительной экономической зон. Плавание иностранных судов через эти проливы допускается лишь при условии соблюдения ими канадского законодательства.