Правовая основа местного самоуправления

Таковы нормы о местном  самоуправлении, содержащиеся в главе  первой Конституции Российской Федерации  об основах Конституционного строя  в Российской Федерации.

Не менее важными являются нормы, установленные в главе  второй Конституции Российской Федерации  о правах и свободах человека и  гражданина.

Важнейшее установление содержится в статье 132 Конституции Российской Федерации. В части первой названной  статьи определен перечень главных  полномочий и предметов ведения  органов местного самоуправления, от которых зависит состоятельность  местного самоуправления в целом. Названная  статья закрепляет за органами местного самоуправления права на самостоятельное  управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных  налогов и сборов. Такой подход позволяет создать органам местного самоуправления самостоятельную экономическую  основу, являющуюся фундаментом местного самоуправления.

Из всего вышеизложенного  можно сделать вывод, что Конституция  Российской Федерации, являясь основным законом общества и государства, установила систему норм о местном  самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные  правовые акты.

При этом нормы Конституции  Российской Федерации подразделяются на нормы:

1. разрешающие введение  местного самоуправления в Российской  Федерации;

2. определяющие предназначение  местного самоуправления;

3. закрепляющие механизм  и регулирующие организацию и  деятельность местного самоуправления;

4. устанавливающие экономическую  основу местного самоуправления;

5. закрепляющие территориальные  пределы местного самоуправления;

6. устанавливающие компетенцию  местного самоуправления по отдельным  вопросам;

7. устанавливающие гарантии  местного самоуправления;

8. устанавливающие права  граждан на местное самоуправление  и запрещающие ограничение прав  на местное самоуправление.

Все перечисленные и другие нормы нашли свое развитие в федеральных  нормативных правовых актах, нормативных  правовых актах субъектов Российской Федерации, а также нормативных  правовых актах местного самоуправления.

3.2 Федеральные законы  и подзаконные нормативные правовые  акты

Базовым, специальным законом, развивающим нормы Конституции  Российской Федерации, регулирующие отношения  в системе местного самоуправления, является Федеральный Закон № 154 от 28.05.95 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» с изменениями  и дополнениями ФЗ № 107 от 04.08.2000г.

В нем раскрыты основные понятия, термины местного самоуправления, обозначена роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, как основы конституционного строя  в России, закреплены права граждан  на осуществление местного самоуправления. Закон определил полномочия органов  государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления, выделил вопросы, находящиеся в ведении муниципального образования.

В законодательных основах  местного самоуправления закреплена приоритетность Конституции Российской Федерации  и данного закона над законодательными актами субъектов Федерации в  случаях их противоречия первым. Большое  внимание в Федеральном законе уделяется  вопросу об уставе муниципального образования, раскрывается основное содержание, порядок его разработки и регистрации. Закон рассматривает территориальные основы местного самоуправления, вопросы установления и изменения границ муниципального образования.

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет основы деятельности органов местного самоуправления и  подчеркивает, что органы местного самоуправления не входят в систему  органов государственной власти и осуществление органами государственной  власти или государственными должностным лицами местного самоуправления не допускается.

Структура органов должна определяться населением муниципального образования. Представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, выборы которых должны проводиться  на основе всеобщего равного и  прямого избирательного права при  тайном голосовании. Законом определены и основные функции представительных органов. Глава муниципального образования  может быть избран как представительным органом из своего состава, так и непосредственно населением данной территории. Статус депутата муниципального образования также отражен в федеральном законе. Органы и должностные лица местного самоуправления наделены правом принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Законом предусматриваются различные формы волеизъявления граждан, такие, как местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан и другие формы осуществления местного самоуправления.

Финансово-экономическая  основа местного самоуправления законодательно регулируется в соответствии со статьями Федерального закона «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем  определены понятия экономической  основы местного самоуправления, муниципальной  собственности, рассмотрены порядок  управления муниципальной собственностью, отношения органов местного самоуправления и предприятий и организаций, находящихся в муниципальной  собственности. Также в законе раскрываются финансовая основа местного самоуправления, местный бюджет, источники его формирования и отмечена самостоятельность органов местного самоуправления в распоряжении средствами местного бюджета. Минимальные местные бюджеты обеспечиваются федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

Законом "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации", с одной  стороны, гарантируется организационная, финансово-экономическая самостоятельность  местного самоуправления, судебная защита местного самоуправления. С другой стороны, Законом предусмотрены  ответственность органов местного самоуправления и его должностных  лиц и контроль за их деятельностью.

04.08.2001 г. был принят  Федеральный закон № 107 от "О внесении изменений и дополнений в ФЗ № 154 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Эти изменения в основном направлены на сохранение единого правового пространства Российской Федерации, а именно:

· предусмотрены случаи, когда представительный орган местной  власти или глава муниципального образования принимают нормативные  акты, которые признаны судом противоречащими  Конституции РФ, нормативным актам  субъектов РФ и Уставу муниципального образования;

· предусмотрена процедура  отмены этих незаконных нормативных  актов;

· принятие соответствующих  мер органами государственного управления в случае, если органы местного самоуправления не отменили незаконный акт после  решения суда в установленные  сроки, вплоть до отрешения главы  муниципального образования от занимаемой должности и роспуске представительного  органа местного самоуправления.

Направления дальнейшего  развития местного самоуправления в  Российской Федерации нашли отражение  в Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 года. Программа предполагала постепенный переход от централизованного государственного управления к децентрализованному управлению путем передачи муниципальным образованиям полномочий и ресурсов для решения вопросов местного значения, создания условий для дальнейшего развития местного самоуправления. Одной из главных задач этого документа являлась разработка правовых основ деятельности местного самоуправления. Программой предусматриваются внесение изменений и дополнений, определяющих права муниципальных образований, в бюджетное и налоговое законодательство, в природоохранное законодательство о земле, разработка законодательных и нормативных актов по порядку землепользования и недропользования, а также закрепление прав на распоряжение муниципальной собственностью. В рамках этой программы законодательно разрабатываются вопросы муниципальной службы, основах деятельности муниципального здравоохранения, о муниципальных банках в Российской Федерации.

Среди правовых актов выделяется Указ Президента от 15.10.1999г. «Об утверждении  Основных положений государственной  политики в области развития местного самоуправления в РФ», который призван  разработать дальнейшие необходимые  шаги для развития системы местного самоуправления.

Одним из важнейших актов  федерального уровня является Федеральный  закон «Об основных гарантиях  избирательных прав и права на участие в референдуме граждан  РФ» от 19.09.1997г., который существенно  расширил и усилил эти гарантии граждан  по сравнению с предыдущим законом. С вступлением в силу этого  закона принцип выборности органов  местного самоуправления получил более  широкую демократическую основу путем усиления федеральных гарантий избирательных прав граждан.

Не менее важным является Федеральный закон «Об основах  муниципальной службы в РФ» от 08.01.1998г., в котором установлены  порядок финансирования, а так  же статус муниципальной службы и  муниципального служащего, как разновидности  публичной службы. Закон предоставляет соответствующие гарантии муниципальным служащим.

Остается неразрешенной  в практике ядро проблемы местного самоуправления - источники его материальных и финансовых ресурсов. Центральной  проблемой в этой сфере выступает  решение о доходных источниках местного самоуправления: или эти доходы будут  и далее иметь регулируемые органами государственной власти субъектов  Федерации источники поступлений  посредством налогов на деятельность и доходы в частной сфере или местные сообщества приобретут, наконец, постоянные и не изымаемые источники, реально им подконтрольные (рентные платежи).

В первом случае муниципальный  уровень управления останется местным  уровнем государственного управления, во втором появляется надежда на то, что этот уровень станет уровнем  местного самоуправления, т.е. уровнем, на котором граждане реально осуществляют (в рамках законодательства) принадлежащую  им власть по решению вопросов местного значения под свою ответственность.

Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в  Российской Федерации” от 29.09.1997г., при  всех его слабостях, является несомненным  фактом позитивного движения во втором направлении. Но без закрепления указанных в законе финансовых основ местного самоуправления в Налоговом и Бюджетном кодексах Российской Федерации, вряд ли можно рассчитывать на реальное их осуществление.

Сохраняется в отношении  органов местного самоуправления концептуальная неясность относительно пределов их вмешательства в экономическую  деятельность на территории муниципального образования. Или органы местного самоуправления выступают самостоятельными хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования, подчиняясь нормам гражданского права, или это организации, в пассивном режиме оказывающие услуги гражданам (оплаченные последними посредством налогов, сборов и платежей за услуги), или, наконец, это субъекты публичного права, активно воздействующие (управление посредством вмешательства, ограниченное принципом субсидиарности) на сферы материального воспроизводства в рамках их публично правовых полномочий и обладают адекватными инструментами такого воздействия.

В первом случае, органы местного самоуправления признаются субъектами частного права и не нуждаются  в публично-правовых (властных) полномочиях.

Во втором - они превращаются, по существу, в “благотворительные”  органы.

Лишь в третьем случае органы местного самоуправления становятся публично-правовым институтом, который реально может “под свою ответственность” разрешать разнообразные задачи, признаваемые в качестве вопросов местного значения. Решению в пользу последнего варианта соответствует необходимость разработки (или применения известных) методов и инструментов управления в сфере экономики муниципального образования, инструментов взаимодействия с частными хозяйствующими субъектами, с одной стороны, с органами государственного управления, действующими на данной территории, с другой.

Кроме того, на федеральном  уровне принят ряд принципиальных решений, способствующих повышению роли федеральных  органов в организационно-правовом и финансовом обеспечении регулирования  местного самоуправления:

· 29.05.1997г. Указом Президента РФ №531 образован Совет по местному самоуправлению.

· 22.10.1998г. Указом Президента РФ №1281 учрежден Конгресс муниципальных  образований РФ.

· 15.08.1997г. Постановлением Правительства  РФ №1023 утверждено Положение о Совете руководителей органов местного самоуправления.

3.3 Нормативные правовые акты субъектов РФ

Если на федеральном уровне закрепляются исходные начала, общие  принципы правового регулирования, выделяются основы, гарантируются права  местного самоуправления, то конкретные организационно-правовые формы и  содержание местного самоуправления определяются на уровне субъекта Федерации, с учетом национальных, исторических, региональных и других особенностей и это отражается в нормативно-правовых актах - конституциях, законах, постановлениях, положениях и  уставах о местном самоуправлении субъектов Федерации.

Положения Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, Федерального закона «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются основой  правовых актов субъектов Федерации, в которых они получили развитие, спроецировавшись на конкретную территорию, трансформировались применительно к конкретным местным условиям. Сравнительный анализ правовых основ местного самоуправления на уровне субъектов Федерации показывает, что многие субъекты Федерации, несмотря на общую правовую основу, по-разному трактуют и развивают многие аспекты местного самоуправления.