Роль международныж организаций в регулировании гражданской авиации

§ 3. Роль международныж организаций в регулировании гражданской авиации

ГЛАВАХУШ. МЕЖДУНАРОДНОЕ ВОЗДУШНОЕ ПРАВО

§ 1. Понятие, принципы и источники международного воздушного права

Международное воздушное право — это отрасль международного публичного права, в рамках которой объединены специальные юридические принципы и нормы, определяющие правовое положение воздушного пространства различных категорий и находящихся в нем невоенных летательных аппаратов. Закрепленные международным воздушным правом правила поведения служат основой для установления правового режима использования земной атмосферы гражданской авиацией и регулирования разнообразных отношений, складывающихся при осуществлении воздухоплавания, включая правоотношения коммерческого характера, связанные с перевозками в процессе воздушной навигации пассажиров, багажа, грузов и почты.

Сформировалось и продолжает разрастаться примыкающее к международному уголовному праву направление регулирования воздухоплавания, имеющее целью предупреждение, профилактику и пресечение любых правонарушений против гражданской авиации. В самые последние десятилетия наряду с обеспечением технико-эксплуатационных аспектов безопасности полетов международное воздушное право все чаще обращается к регламентированию экологических сторон деятельности гражданской авиации путем установления многочисленных и весьма жестких требований к ней, в частности, по снижению уровня шумности работы двигателей самолетов — «шумового загрязнения» окружающей среды — и сокращению воздействия на природу, людей или имущество других негативных факторов подобного рода.

Интенсивное внедрение в практику регулирования воздухоплавания все новых и новых юридических норм, имплементирующих соответствующие технические директивы, стандарты и правила, дает основание предполагать, что такая регламентация будет воспринята и развита также при регулировании пока еще только проектируемых трансконтинентальных полетов коммерческого характера через заатмосферное пространство. В перспективе нельзя исключать возможности распространения действия положений международного воздушного права и на деятельность военной авиации, подобно тому, как это уже имеет место в отношении регулирования военного мореплавания принципами и нормами международного морского права, содержащимися, в частности, в Женевской конвенции об открытом море 1958 г., Женевской конвенции о территориальном море и прилежащей зоне 1958 г., Конвенции о Международных правилах по предупреждению столкновения судов 1971 г., Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Началом такого процесса можно считать вступление в силу в 1992 г. Договора по открытому небу, реализация положений которого осуществляется не только летательными аппаратами гражданского назначения.

Бурное развитие воздухоплавания, происходившее на протяжении XX в. и продолжающееся в настоящее время, которое тесно связано с прогрессом мировой экономики, объясняет актуальность разработки и принятия многих десятков двусторонних и многосторонних международных договоров, направленных на упорядочение и оптимизацию этого вида человеческой деятельности. Среди договоров универсального характера заслуживают упоминания прежде всего Парижская конвенция о воздушной навигации 1919 г., Варшавская конвенция для унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок 1929 г., Чикагская конвенция о международной гражданской авиации 1944 г., Конвенция об ущербе, причиненном иностранными воздушными судами третьим лицам на поверхности 1952 г., серия многосторонних соглашений, направленных против правонарушений на воздушном транспорте, и ряд других (см. ниже).

Развитие процесса правового регулирования деятельности международной гражданской авиации, однако, не означает, что на сегодняшний день нормативный массив этой самостоятельной отрасли международного публичного права уже окончательно оформился и может рассматриваться как кодифицированная часть этой правовой системы. В отличие от некоторых старейших ее отраслей, таких как право международных договоров, дипломатическое и консульское право, международное морское право, принципы и нормы международного воздушного права не сосредоточены в едином, обобщающем их консолидированном юридическом акте. Тем не менее данное обстоятельство не снижает действенности и эффективности соответствующих, пусть и разрозненных, международно-правовых регламентации, их способности к постоянному совершенствованию вслед за развитием технического прогресса в авиации и смежных областях техники. Более того, некодифицированность международного воздушного права не исключает возможности активного воздействия его принципов и норм на развитие технико-эксплуатационных аспектов деятельности гражданской авиации в международном и внутригосударственном масштабах.

О необходимости и актуальности правового регулирования воздухо-плавательской деятельности свидетельствует постоянное разрастание национального нормативного массива, которое сопутствует развитою гражданской авиации, неудержимому расширению ее участия в грузовых и пассажирских перевозках на внутренних и международных линиях, в гуманитарных и других некоммерческих мероприятиях народнохозяйственного значения. Это отчетливо наблюдается на примере авиационного законодательства нашей страны, претерпевшего более или менее существенные изменения в 1921, 1932, 1935, 1961, 1983 гг. С 1 апреля 1997 г. был введен в действие новый основополагающий нормативный акт — Воздушный кодекс Российской Федерации, а также принят ряд соответствующих современному этапу развития воздушного транспорта подзаконных регламентации, включая Наставление по производству полетов, затрагивающее многие вопросы сугубо правового порядка.

Помимо вышесказанного последние десятилетия XX в. ознаменовались развитием научных, научно-прикладных и учебно-методических разработок различных разделов международного и внутригосударственного воздушного права и всей отрасли в целом. Значительный вклад в этом отношении внесен представителями отечественной юридической науки: Ю. Н. Малеевым, А. Н. Верещагиным, Ю. М. Колосовым, В. Д. Бордуновым, А. П. Мовчаном, А. И. Котовым, В. М. Тихоновым. В трудах этих и других российских юристов детально рассмотрены проблемы правового регулирования коммерческого воздухоплавания в позитивном и перспективном планах, управления воздушным движением на национальном и международном уровнях, развития юридических средств обеспечения безопасности полетов в глобальных и региональных рамках. Наряду с обстоятельным обзором основных стадий становления международного и внутригосударственного права российские ученые провели углубленный анализ и дали объективную оценку действующих нормативных актов, выдвигая на этой базе практические рекомендации и конструктивные предложения по улучшению различных сторон регламентирования деятельности гражданской авиации.

Весьма ценный вклад в развитие науки воздушного права внесен и зарубежными юристами, например Р. Абейратом, Л. Найтхолтом, П. Фошилем.

Положения применимых нормативных актов, а также мнения большинства ученых-юристов позволяют заключить, что пространственная сфера действия принципов и норм воздушного права по вертикали определяется главным образом физическими свойствами атмосферы, плотность которой прогрессивно убывает по мере удаления от земной поверхности, достигая минимальных значений, близких к вакууму, на высоте 100—ПО км над уровнем моря. На этом основывалось выдвинутое в 1979 г. в ООН Советским Союзом предложение принять эту величину в качестве высотной границы земного воздушного пространства и, следовательно, в качестве верхнего предела действия принципов и норм воздушного права. И хотя до настоящего времени это предложение не получило закрепления в каких-либо официальных международно-правовых актах, его, несмотря на это, все же следует рассматривать как фиксирующее сложившуюся обычную норму международного права, с существованием которой участники международного сообщества в подавляющем большинстве согласились молчаливо.

Что же касается пределов действия международного воздушного права по горизонтали, то, базируясь на тех же основаниях, можно утверждать, что земная атмосфера подразделяется на две категории: воздушное пространство, принадлежащее каждому государству в отдельности, — суверенное или национальное воздушное пространство, которое располагается в пределах государственных границ каждой страны — над сухопутными и водными частями ее территории, и международное, или открытое, воздушное пространство, находящееся за пределами государственных границ, вне территории какой бы то ни было страны.

В международно-правовой доктрине преобладающим является подход к оценке юридического статуса воздушного пространства, согласно которому этот статус базируется на основных общепризнанных принципах международного права — нормах jus cogens, включая принципы суверенного равенства государств, их территориальной целостности, нерушимости границ, мирного разрешения международных споров и др. Наряду с этим в рамках международного воздушного права закрепились и получили всеобщее признание специальные юридические нормы такого же уровня — специальные принципы, более четко определяющие пра-

положение различных категорий воздушного пространства, требования, предъявляемые к пользователям этими частями атмосферы, и т. д. К числу таких императивных норм относятся принципы полного и исключительного суверенитета государства над его национальным воздушным пространством, свободы полетов в международном воздушном пространстве и обеспечения безопасности международной гражданской авиации.

Принцип полного и исключительного суверенитета государства над его национальным (суверенным) воздушным пространством означает право каждой страны самостоятельно и в полном объеме устанавливать правовой режим пользования частью земной атмосферы, расположенной над территорией этой страны. Реализацию данный принцип получает в исключительном праве каждого государства устанавливать разрешительный порядок полетов в его суверенном воздушном пространстве, что побуждает некоторых теоретиков трактовать это право в качестве самостоятельного принципа международного воздушного права, хотя и вытекающего (производного) из принципа полного и исключительного суверенитета страны над своим воздушным пространством1.

Необходимо, однако, учитывать, что полный и исключительный суверенитет не является категорией абсолютной: этот термин не следует понимать как ничем не ограниченную возможность произвольного распоряжения соответствующим государством принадлежащим ему воздушным пространством без должного учета интересов других членов международного сообщества, вопреки применимым требованиям международного права. Так, в пределах своей воздушной территории каждая страна обязана обеспечивать возможность реализации другими государствами их прав в том, что касается пользования традиционными авиационными маршрутами, осуществления разрешенной коммерческой деятельности, получения льгот, привилегий и иммунитетов, предусматриваемых соответствующими международными и внутригосударственными нормативными актами. Считается недопустимым произвольное закрытие в одностороннем порядке международных трасс полетов, вредоносное использование авиационной техники и т. д.

Тем не менее главенствующим положением международного воздушного права является вышеназванный принцип, закрепленный в ст. 1 и 6 Чикагской конвенции, где говорится, что «никакие регулярные международные воздушные сообщения не могут осуществляться над территорией или на территорию Договаривающегося государства, кроме как по специальному разрешению или с иной санкции этого государства и в соответствии с условиями такого разрешения или санкции». В принятых в 1984 г. поправках к ст. 3 Чикагской конвенции названный принцип получил новое подкрепление в следующей формулировке: «Договаривающиеся государства признают, что каждое государство при осуществлении своего суверенитета имеет право требовать посадки в каком-либо указанном аэропорту гражданского воздушного судна, если оно совершает полет над его территорией без разрешения или если имеются ра-

Международное право: учеб. / отв. ред. В. И. Кузнецов. М., 2001. С. 323.

зумные основания полагать, что оно используется в каких-либо целях, не совместимых с настоящей Конвенцией, или может давать такому воздушному судну любые другие указания, чтобы положить конец таким нарушениям...»

Принцип свободы полетов в международном воздушном пространстве, расположенном за пределами государственных границ, означает, что летательные аппараты любой страны имеют право на беспрепятственное осуществление полетов в пределах этого пространства при условии строгого соблюдения установленных международным правом предписаний. Так, предусматривая в числе прочих свобод открытого моря свободу полетов над этой частью Мирового океана воздушных судов всех национальностей, упоминавшаяся Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. вслед за Женевской конвенцией об открытом море 1958 г. оговаривает, что данная свобода должна осуществляться с учетом заинтересованности всех других государств в пользовании свободой открытого моря (ст. 87); экипаж или пассажиры частновладельческих летательных аппаратов не должны совершать против иностранных морских и воздушных судов, лиц и имущества, находящихся на борту таковых, неправомерных актов насилия, задержания или грабежа в личных целях (ст. 101).

Для осуществления полетов в воздушном пространстве над большинством проливов, обычно используемых в целях международного судоходства, Конвенция 1982 г. устанавливает право транзитного пролета, которое представляет собой реализацию свободы воздушной навигации при условии быстрого и непрерывного перемещения через указанное пространство (ст. 38). Особо подчеркивается, что во время транзитного пролета летательные аппараты обязаны соблюдать принятые Международной организацией гражданской авиации (ИКАО) Правила полетов и предусматриваемые этими Правилами меры безопасности, контролировать использование самолетами их национальности выделенных компетентным международным органом радиочастот, а также воздерживаться от любой угрозы силой или ее применения против суверенитета, территориальной целостности или политической независимости государств, граничащих с проливами (ст. 39).