Роль международныж организаций в регулировании гражданской авиации

В отличие от этого общего для большинства проливов порядка для полетов над Черноморскими проливами Конвенцией Монтрё 1936 г. установлен режим свободы полетов, которые, однако, не должны осуществляться вопреки аэронавигационным предписаниям соответствующих властей Турции как припроливного государства. Аналогичный порядок действует и в воздушном пространстве над Балтийскими проливами, поскольку это сочетается с принципом свободы судоходства через них, установленным Копенгагенским трактатом 1857 г.

Принцип обеспечения безопасности международной гражданской авиации подразумевает два направления охранной деятельности. Первое из этих направлений предполагает принятие государством, в котором зарегистрировано воздушное судно, предусматриваемых применимыми нормативными актами мер по обеспечению конструктивной и иной технико-эксплуатационной надежности летательных аппаратов, различной авиационной техники, оборудования, четкой работы управляющих и вспомогательных — диспетчерских, метеорологических, радиолокационных и т. — наземных служб, оснащения воздушных трасс необходимым аэронавигационным сопровождением. К этому же направлению необходимо причислять и меры по обеспечению экологической безопасности, важность которых неуклонно возрастает, например, в части борьбы с упоминавшимся шумовым загрязнением окружающей среды.

Несомненный приоритет этого по отношению к другим

аспектам обеспечения безопасности полетов, также имеющим важное значение, вытекает из самой специфики данного вида человеческой деятельности, поскольку он связан с высоким уровнем риска причинения ущерба имуществу, здоровью людей, их жизни и, конечно, окружающей среде. Очевидно, именно это имеет в виду Чикагская конвенция, которая, как отмечается в ее преамбуле, заключается для того, «чтобы гражданская авиация могла развиваться безопасным и упорядоченным образом и чтобы воздушно-транспортные сообщения могли осуществляться надежно и экономично».

Другое направление обеспечения безопасности гражданской авиации состоит в организации на международном и национальном уровнях борьбы с незаконными актами, угрожающими авиационной деятельности. Нормативную основу для проведения мероприятий такого рода образуют дву- и многосторонние соглашения, имеющие непосредственной целью предотвращение, профилактику и пресечение подобных эксцессов. Принятие в этом направлении практических мер, в том числе мер административного, уголовного и гражданско-правового характера, относится к компетенции государств — участников соответствующих международных договоров. По таким договорам их стороны обязуются разрабатывать, принимать и эффективно применять собственное законодательство, сообразующееся с конвенционными установлениями по таким вопросам, т. е. имплементировать соответствующие конвенционные нормы.

В международно-правовой литературе высказывается мнение, согласно которому в рамках международного воздушного права помимо приведенных действует еще один правовой принцип — принцип взаимности, который, как полагают его авторы1, означает предоставление прав или преимуществ каким-либо государством авиатранспортным предприятиям другого или других государств на паритетной основе. Представляется, что данный принцип, действительно применяемый участниками международного общения во взаимных контактах, может использоваться не только для регулирования правоотношений, возникающих в воздушной сфере, но и для всех вообще видов международных отношений, например, в области экономической, торговой, экологической и т. д. Поэтому указанный принцип взаимности следует рассматривать не как специальный принцип международного воздушного права, а как одно из начал общего международного права, как составную часть принципа международного сотрудничества2.

Международное право: учеб. / отв. ред. В. И. Кузнецов. М., 2001. С. 327.

Характерно, что в том же источнике говорится, что данный принцип «не требует абсолютной идентичности прав и преимуществ, предоставляемых друг другу» государствами, т. е. может затрагивать правоотношения, не связанные с воздухоплаванием.

Специальные принципы международного воздушного права служат платформой для формирования и применения системы юридических норм, институтов или же процедур, в соответствии с которыми осуществляется практическая деятельность пользователей воздушным пространством. Регулирование такой деятельности и связанного с нею поведения соответствующих субъектов права применительно к определенным проблемам и ситуациям образует понятие правового режима использования данной пространственной сферы. В это число входят определение процедур наделения летательных аппаратов статусом воздушного судна, вопросы их национальной принадлежности, профессиональной квалификации, характера, объема прав и обязанностей членов экипажей.

Наиболее существенный элемент правового режима в этой области состоит в регулировании пользования суверенным и международным воздушными пространствами, т. е. порядка совершения международных и внутренних полетов. В блок таких правил включаются правовые и целевые основания и условия выполнения полетов, требования таможенного, налогового (фискального), иммиграционного, санитарного и иного характера.

Особое место в международном воздушном праве занимают юридические нормы, регулирующие гражданские правоотношения, возникающие в процессе использования воздушного пространства в интересах воздушных передвижений в связи с перевозками грузов, почты, пассажиров и их багажа, в связи с оказанием других транспортных услуг (поиск и спасание терпящих бедствие людей и объектов, пожаротушение и др.), а также в связи с ответственностью за сохранность объектов перевозки, возмещением причиненного в ходе таковой ущерба, страхованием, фрахтованием воздушных судов и пр.

Начало формированию конкретных юридических норм международного воздушного права было положено подписанием в 1874 г. многосторонней Брюссельской декларации о правовом статусе воздухоплавателей, которая в силу не вступила, но была воспринята Гаагской конвенцией о законах и обычаях сухопутной войны 1899 г. Продолжение этот процесс получил заключением ряда двусторонних соглашений. Первыми из них явились Соглашение между Австрией и Германией 1898 г., регулировавшее условия полетов над территориями этих двух стран, и аналогичное Соглашение Германии и Франции 1913 г., закреплявшее право каждой из стран-участниц распоряжаться воздушным пространством над своей территорией. На сегодняшний день количество двусторонних договоров о юридическом статусе национального воздушного пространства и правовом режиме его использования в целях воздухоплавания исчисляется многими сотнями.

Важнейший в развитии международного воздушного права составила упоминавшаяся Чикагская конвенция 1944 г. о международной гражданской авиации, дополнявшаяся поправками в 1954, 1961, 1962, 1971, 1973, 1974, 1977, 1980, 1984 гг. Помимо подтверждения и уточнения принципа полного и исключительного суверенитета государства над его воздушным пространством этот многосторонний договор, участииками которого ныне являются почти все страны — члены ООН1, имеет целью всестороннее регулирование комплекса правоотношений в области воздухоплавания, включая детальную регламентацию осуществления регулярных и нерегулярных полетов, регистрацию и определение национальной принадлежности воздушных судов, а также установление важнейших международных стандартов и признание действительности рекомендуемой летной практики. Одновременно данная Конвенция является учредительным актом одной из крупнейших межгосударственных (межправительственных) организаций — Международной организации гражданской авиации (ИКАО).

О значительности вклада ИКАО в развитие международного воздушного права можно судить по принимаемым ею приложениям к Конвенции 1944 г. В этих документах детализируются требования, посвященные обеспечению технико-эксплуатационной и экологической безопасности летательных аппаратов, содержатся правила полетов по международным воздушным трассам, конкретизируются условия признания годности воздушных судов к полетам, методы управления воздушным движением, создания аэронавигационных карт, ведения бортовых документов. Такие приложения, как и акты других международных организаций, имеют юридический статус рекомендательных документов и, следовательно, обязательными для участников международной воздушной деятельности правилами поведения не являются. Тем не менее важная роль актов подобного рода для регулирования воздухоплавания несомненна: государства, руководствуясь собственными интересами в этой области, добровольно следуют содержащимся в указанных документах установлениям — правилам, стандартам, процедурам, без чего каждое из них может столкнуться с отказом той или другой страны принимать на своей территории самолеты такого государства. Оформление признания обязательной силы вышеназванных рекомендаций ИКАО государством происходит в случае, если оно в течение определенного срока не направит ее Генеральному секретарю уведомление о наличии в его законодательстве расхождений с конкретной рекомендацией — регламентом, правилом, процедурой. В любое время государство может мотивированно либо без указания мотивов заявить о своем отказе соблюдать соответствующую рекомендацию либо какое-нибудь из приложений к Чикагской конвенции в целом.

Ряд кардинальных положений международного воздушного права имеют в качестве первоисточника международный обычай. Это имело место, например, при формировании принципа суверенитета государства над его воздушным пространством. Это относится и к положениям, согласно которым каждое государство сохраняет за собой прерогативы в отношении зарегистрированных в нем и летающих под его флагом воздушных судов. Такие прерогативы, сохраняющиеся и за пределами территории страны регистрации, касаются ее юрисдикции над воздушными судами. Всеобщее признание в качестве обычной нормы снискало поло-

Международное публичное право: сб. документов / сост. К. А. Бекяшев и А. Г. Ходаков. М., 1996. Т. 2. С. 412.

жение об обязательности оказания помощи воздушным судном другому летательному аппарату или морскому судну, терпящему бедствие. Ныне это положение получило закрепление в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.

Из международного обычая, закрепленного в настоящее время в ряде международных договоров, вытекает положение о предоставлении самолетам, оказывающим помощь в экстраординарных ситуациях, права на несанкционированное вхождение (влет) в пределы иностранной воздушной территории.

Весьма важное значение для реализации принципов и норм международного воздушного права имеет национальное законодательство, примером которого может служить Воздушный кодекс Российской Федерации, действующий с 1997 г. В числе прочего в нем фиксируется принцип суверенитета России в отношении воздушного пространства, расположенного над ее территорией, включая составляющие эту территорию сухопутные и водные пространства. Кодекс устанавливает, что все летательные аппараты, необходимое для их обслуживания оборудование и техника подлежат обязательной сертификации и аттестованию, что регулирование деятельности гражданской авиации и контроль за такой деятельностью осуществляется компетентными государственными органами. В этом акте дается определение летательного аппарата как устройства, поддерживаемого в атмосфере за счет взаимодействия такового с воздухом, причем такое взаимодействие следует отличать от взаимодействия с воздушной средой при ее отражении от земной поверхности (принцип «воздушной подушки»).

С учетом применимых требований, установленных ИКАО, в Кодексе приводится перечень документов, наличие которых на воздушном судне является обязательным и в отсутствие которых допуск такого летательного аппарата к эксплуатации исключается по соображениям обеспечения безопасности. Важный раздел Кодекса, отражающий соответствующие положения ряда международно-правовых документов и признанной практики воздухоплавания, составляют положения по регулированию воздушных перевозок: закрепляется перечень видов коммерческих полетов — «свобод воздуха», устанавливаются принципы ответственности всех участников правоотношений, возникающих в связи с воздушными перевозками, — перевозчика, эксплуатанта, грузоотправителя, а также регулируются процессуальные аспекты таких правоотношений.

§ 2. Правовое регулирование международных коммерческих воздушных сообщений

Под международными воздушными сообщениями (полетами) понимаются воздушные передвижения летательных аппаратов с пересечением государственных границ более чем одной страны. Осуществляемая в процессе таких передвижений транспортировка пассажиров и других объектов классифицируется в качестве международной перевозки. Лежащий в основе правового режима воздушной навигации принцип полного и исключительного суверенитета государств над их территорией предполагает, что пересечение иностранным летательным аппаратом государственной границы какой-либо страны может быть осуществлено только по получении от ее компетентных властей разрешения, испрашиваемого в надлежащем порядке. Разрешительный порядок международных полетов, вытекающий из преобладающей международной практики, а также из ряда положений Конвенции 1944 г., означает, в частности, что пересечение летательным аппаратом воздушной границы иностранного государства в нарушение установленных на этот счет процедур может служить основанием для использования в отношении этого летательного аппарата мер, применяемых к нарушителям государственной границы.

После влета в пределы государственной территории иностранного государства воздушное судно в течение всего времени нахождения в ее пределах должно строго соблюдать условия, установленные законодательными актами данной страны. Это касается требований, относящихся к самому летательному аппарату, его экипажу, пассажирам, перевозимым грузам, багажу и почте. При этом согласно ст. 11 Чикагской конвенции соответствующие требования применяются к воздушным судам всех государств без различия их национальной принадлежности, т. е. на недискриминационной основе.

Конкретно указанные требования касаются порядка прибытия, пребывания и отправления воздушного судна, паспортного, таможенного, иммиграционного, валютного, санитарного, карантинного контроля. Предусматриваются положения, направленные на регулирование полетов иностранных воздушных судов над определенными зонами данной страны (например, над пограничной зоной), указываются точные маршруты следования, места посадки, высота полета и т. д. Устанавливается уголовная, административная и гражданская ответственность за нарушение перечисленных требований и за ущерб, причиненный во время нахождения воздушного судна на. территории данной страны.

Национальным законодательством и соответствующими положениями Чикагской конвенции (ст. 16 и 29) закреплено требование об обязательном наличии на воздушном судне, прибывающем в иностранное государство или убывающем из него, ряда официальных и действительных (не просроченных) документов. К их числу отнесены свидетельство о регистрации летательного аппарата в государстве флага, удостоверение о годности воздушного судна к полетам, свидетельство о наличии у каждого из членов экипажа необходимой профессиональной подготовки. Должны также иметься бортовой журнал, разрешение на пользование бортовой радиостанцией, список фамилий пассажиров с указанием пунктов их посадки (отправления) и следования (места назначения), манифест и подробная декларация на груз.