Участие России в международных правовых отношениях

При присоединении к Уставу Совета Европы Российская Федерация  подписала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Конвенцию о запрещении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Рамочную Конвенцию о защите национальных меньшинств, Европейскую хартию местного самоуправления (ратифицированы Российской Федерацией в 1998 г.). После принятия Российской Федерации в Совет Европы было издано распоряжение Президента РФ от 13 апреля 1996 года "О мерах по обеспечению участия Российской Федерации в Совете Европы".

Наиболее подробно вопросы  правовых последствий вступления Российской Федерации в Совет Европы и  подписания Европейской Конвенции  о защите прав человека (ЕКПЧ) были разработаны  в докладе "Европейская Конвенция  о защите прав человека и основных свобод и законодательство и правоприменительная  практика Российской Федерации", подготовленном в рамках программы сотрудничества Совета Европы, Европейской комиссии и Российской Федерации. В нем отмечается, что ратификация ЕКПЧ порождает для России серьезные юридические последствия. Среди них:

• приведение в соответствие с Конвенцией национального законодательства и правоприменительной практики (при том что Совет Европы весьма расширительно толкует права и свободы человека и резко ограничивает возможность установления изъятий и исключений);
• признание обязательной юрисдикции Европейского Суда и Европейской комиссии по правам человека, права за россиянами непосредственного обращения в международные организации по правам человека, в том числе в контрольные органы Конвенции, при условии исчерпания национальных средств защиты прав и свобод;
• исправление или отмена действующей в стране нормы национального законодательства, противоречащей Конвенции, в случае положительного решения по индивидуальной жалобе, вынесенного против государства;
• применение судебными и другими правоприменительными и правоохранительными органами Российской Федерации норм Конвенции в случае коллизии норм национального российского права и норм ЕКПЧ при соблюдении требований ч.4 ст.15 Конституции РФ.

Проблема не ограничивается формальным соответствием российских нормативно-правовых актов требованиям  международного права и международных  договоров. Особое значение имеет фактическая  неспособность выполнения (в силу прежде всего экономических трудностей) взятых на себя обязательств. В то же время это не может служить оправданием формулировок, подобных той, что закреплена в ч.1 ст.3 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации: "Уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации учитывает (?! - Авт.) международные договоры Российской Федерации, относящиеся к исполнению наказаний и обращений с осужденными". Верховный Суд РФ своим постановлением от 31 октября 1995 года "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" обратил внимание судов, что при осуществлении правосудия надлежит учитывать общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации.

Другим важным аспектом проблемы имплементации международно-правовых норм в правовую систему Российской Федерации является осуществление  международной договорной правоспособности субъектов Российской Федерации  и, следовательно, включение этих положений  в общегосударственную правовую систему и в правовые системы  субъектов Российской Федерации.

Уставы Ленинградской, Свердловской и ряда других областей закрепляют возможность заключения договоров  и соглашений с иностранными государствами  в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст.5 Устава Ленинградской  области, ст.13 Устава Свердловской области). Устав Воронежской области включает общепризнанные принципы и нормы  международного права, международные  договоры РФ и Воронежской области  в качестве составной части в  правовую систему области (ст.8 Устава). Это положение Устава Воронежской области корреспондируется со ст.17 Закона Воронежской области "О правовых нормативных актах Воронежской области": "Органы государственной власти области могут заключать договоры, являющиеся правовыми нормативными актами: с иностранными государствами по вопросам, представляющим их общий, взаимный интерес". А в Тюменской области в 1995 г. был принят Закон "О международных соглашениях Тюменской области и договорах Тюменской области с субъектами Российской Федерации". Конституция Республики Татарстан, провозглашая республику суверенным государством, субъектом международного права, утверждает: "Законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан" (ст.59 Конституции).

Международное право не отрицает за субъектами федеративных государств права на заключение международных  соглашений и международной правосубъектности в целом, однако и не закрепляет его. Как известно, вопросы заключения, исполнения и прекращения действия международных договоров определяются Венской Конвенцией о праве международных договоров 1969 г., в которой нет упоминания о праве субъектов федеративных государств участвовать в международных соглашениях.

Таким образом, международная правосубъектность субъектов федеративных государств определяется конституционными актами самого федеративного государства. Комиссия международного права ООН в 1966 г. сформулировала правило: "Государства - члены федеративного союза могут обладать правоспособностью заключать договоры, если такая правоспособность признается федеральной конституцией и не выходит за установленные ею пределы".

Хотя это правило не собрало необходимого для принятия большинства голосов на Венской  конференции по праву международных  договоров 1968-1969 гг., оно является наиболее корректным как с политической, так  и с юридической точки зрения, поскольку именно оно в полной мере соответствует принципам международного права и учитывает конституционную  практику известных сложнопостроенных государств. Рядом ученых это правило признается в качестве нормы обычного международного права*(7).

Конституция ФРГ устанавливает: "Поддержание отношений с иностранными государствами является компетенцией Федерации" (ч.1 ст.32 Конституции ФРГ); "В той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами" (ч.3 ст.32 Конституции ФРГ). Схожая формулировка, хотя и сконструированная от обратного, закреплена в Конституции США: "Ни один штат не может без согласия Конгресса: входить в соглашения или заключать договоры с другим штатом или с иностранным государством" (ч.3 разд. 10 ст.1 Конституции США).

Бывший председатель Международного Суда ООН Э.Х. де Аречага придерживается следующей точки зрения: "Государство как субъект международного права характеризуется прежде всего тем, что оно имеет территорию и, следовательно, обладает, по выражению Международного Суда, "территориальным верховенством": Территориальный суверенитет можно определить как право государства осуществлять исключительную юрисдикцию по отношению ко всем лицам и предметам на своей территории"*(8). Отсюда выводится тезис, сформулированный Г. М. Вельяминовым: "Государcтво - член федерации не может быть субъектом международного права. Во всяком случае полноправным его субъектом, уже в силу того, что государства - члены федерации никогда на практике не обладают исключительной территориальной юрисдикцией, разделяя ее с федерацией"*(9).

В теоретическом плане  наиболее отчетливо вопрос о правосубъектности субъектов федеративных государств определен Л. Оппенгеймом, который, не признавая субъектов федеративных государств совершенными и нормальными субъектами международного права, полагает ошибочным утверждение, что они не могут обладать каким бы то ни было международным положением: "Они часто во многих отношениях обладают правами, в других выполняют обязанности международных лиц: Этому не может быть дано другого объяснения, кроме того, что эти полусуверенные государства так или иначе являются международными лицами и субъектами международного права. Такое неполноправное международное лицо является, конечно, аномалией; но самое существование государства без полного суверенитета уже есть аномалия"*(10).

Основной проблемой в  данном контексте является отнесение  к ведению субъекта федерации  вопросов регулирования внешней  политики и международных отношений. Право самостоятельно выступать  участником международных отношений, заключать международные договоры предоставили сами себе Дагестан, Башкортостан, Бурятия, Татарстан, Тыва, Ингушетия, Республика Коми, Мордовия. Более того, конституции  ряда республик (п.3. ст.89 Конституции  Республики Татарстан, ст.69 Конституции  Республики Саха (Якутия), п."з" ст.88 Конституции Республики Башкортостан, п.2 ст.62 Конституции Чеченской Республики, п.1 ст.93 Конституции Республики Ингушетия), раскрывая полномочия высших органов власти республик, отмечают право республик определять и осуществлять их внутреннюю и внешнюю политику. Так, согласно Конституции Башкортостана внутреннюю и внешнюю политику Республики Башкортостан определяет Государственное Собрание республики совместно с Президентом республики. Статья 13 Конституции Бурятии закрепляет за республикой право в пределах своего ведения заключать международные договоры, устанавливать торговые и иные отношения с иностранными государствами.

В меньших объемах отнесли  к своему ведению ряд прерогатив, нарушающих положение п."к" ст.71 Конституции РФ, Архангельская (ст.23 Устава), Брянская (ст.40 Устава), Воронежская (ст.33, 72 и 73 Устава), Омская (ст.5 Устава), Тюменская (ст.6, 9 и 28 Устава), Свердловская (ст.46 Устава), Самарская (ст.95 Устава) области.

Конституция Российской Федерации  относит внешнюю политику и международные  отношения к предметам ведения  Российской Федерации, и лишь вопросы  координации международных и  внешнеэкономических связей субъектов  РФ отнесены к предметам совместного  ведения Российской Федерации и ее субъектов. Никаких иных уточнений нет. Признания возможности субъектов РФ заключать соглашения в форме международных договоров нет и в законе о международных договорах: заключение международных договоров относится к ведению Российской Федерации при согласовании его с органами того субъекта Федерации, интересы которого затрагиваются данным договором.

В своем письме Председателю Государственного Собрания Башкортостана  Президент РФ В.В. Путин, требуя привести республиканское законодательство в соответствие федеральному, отметил, что в ряде статей Конституции  республики "проводится идея об установлении полной международной правосубъектности Республики Башкортостан, включая самостоятельное участие в международных и внешнеэкономических отношениях, в межгосударственных объединениях и содружествах государств, заключение международных договоров, обмен дипломатическими, консульскими и иными представительствами"*(11), что прямо противоречит Конституции РФ и выходит за пределы прав, определенных для российских регионов.

В известной степени противоречит данным установкам ряд положений  договоров о разграничении полномочий, заключенных между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти ряда субъектов  Федерации. Так, возможность заключения международных договоров и соглашений предусмотрена п.14 ст.3 Договора "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан", п.11 ст.II аналогичного соглашения с Татарстаном. Несколько иными полномочиями наделяются в соответствии с договорами о разграничении предметов ведения Свердловская область, Республика Саха (Якутия), которые вправе заключать соответствующие договоры с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также министерствами и ведомствами иностранных государств (ст.13 Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Свердловской области, ст.1 Договора c Республикой Саха (Якутия); ст.3 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области, ст.15 Договора с органами власти Омской области).

Процедуры координации международных  и внешнеэкономических связей субъектов  Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 4 января 1999 года "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации". Законом установлено: "Субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, а также на участие в деятельности организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты Российской Федерации с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств" (п.1 ст.1). Международные и внешнеэкономические связи осуществляются в форме соглашений.

Можно утверждать, что законодательство Российской Федерации в целом  исходит из возможности участия  субъектов Российской Федерации  в международных и внешнеэкономических  связях, при этом они не обладают всеми необходимыми элементами международной  правосубъектности и не могут заключать международные межгосударственные договоры. Закрепленные права на заключение международных договоров, предоставленные Республике Татарстан и Республике Башкортостан, должны быть аннулированы как противоречащие федеральному законодательству. Соглашения между субъектами различных федераций, между субъектами федераций и иностранными государствами, соглашения внешнеэкономического характера не относятся международным правом к международным договорам. Субъекты Российской Федерации не обладают международной договорной правоспособностью.