Особенности правового регулирования труда государственных служащих

• 2. Особенности трудовых правоотношений государственных служащих

Общность правового регулирования труда всех работников сочетается с особенностями правового регулирования труда их отдельных категорий. В ст. 11 ТК РФ сказано, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников (руководителей организаций, лиц, работающих по совместительству, женщин, лиц с семейными обязанностями, молодежи, государственных служащих и др.) устанавливаются настоящим Кодексом и другими федеральными законами18.

Особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников должны основываться на объективных факторах.

К ним относятся:

• субъектный состав;
• характер и условия труда;
• характер трудовой связи работника и работодателя;
• местность, где осуществляется трудовая деятельность.

Статья 11 ТК предусматривает круг лиц, на которых настоящий Кодекс, законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, не распространяются19.

Таковыми названы: военнослужащие при исполнении ими обязанностей военной службы; члены советов директоров (наблюдательных советов) организаций; лица, работающие по договорам гражданско-правового характера; другие лица, если это установлено федеральным законом.

Однако необходимо иметь ввиду, что в самой ст. 11 ТК из этого правила сделано исключение. Нормы трудового права распространяются на всех указанных лиц, если они выступают в качестве работодателей или их представителей, а на членов советов директоров (наблюдательных советов) организаций - если они заключили с данной организацией трудовой договор. Кроме того, судебная практика исходит из того, что если правоотношения в сфере труда регулируются специальными актами (например, прохождение службы сотрудниками органов внутренних дел), то нормы трудового права применяются к указанным правоотношениям в случаях, предусмотренных этими актами, или тогда, когда возникшие правоотношения не урегулированы специальными нормативными актами и требуется применение норм трудового законодательства по аналогии.

В то же время в отечественной юридической литературе высказывается точка зрения о том, что трудовые правоотношения в области государственной службы целиком являются предметом административно – правового регулирования, что противоречит международно – правовым нормам. Так, Международной организацией труда (далее – МОТ) приняты Конвенции 1978 г. № 151 «О защите прав на организацию и процедуры определения условий занятости на государственной службе»20 и Рекомендации МОТ 1978 г. № 159 «О процедурах определения условий занятости на государственной службе (о трудовых отношениях на государственной службе)»21. При этом следует помнить, что МОТ является специализированной организацией ООН в сфере труда, а изданные ею нормативные акты распространяют свое действие в сфере трудовых правоотношений. Таким образом, регулирование труда государственных служащих является предметом регулирования трудового права, при этом законодательство о труде государственных служащих состоит как из нормативных актов общего действия, так и специализированных нормативных актов, распространяющих свое действие только на категорию  государственных служащих.

Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации"22 юридически закрепляет видовую классификацию государственной службы, организационное и правовое обособление государственной гражданской, военной и правоохранительной служб как самостоятельных ее видов. В соответствии с Законом федеральная государственная служба рассматривается как профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. В свою очередь, государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения функций и полномочий субъектов РФ, а также полномочий государственных органов субъектов РФ и полномочий лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

Наряду с законом "О системе государственной службы Российской Федерации" принят ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", принятие данного закона создает правовую основу для эффективного трудового регулирования государственной гражданской службы, имея в виду и тот исторический опыт, который имелся в России до 1917 года.

Государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу (далее также - федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (далее также - гражданская служба субъектов Российской Федерации)[9].

Исключительно важным представляется определение места гражданской службы в системе государственной службы Российской Федерации, ее взаимосвязь с иными видами государственной службы. При определенной специфике и различиях для всех видов государственной службы установлены общие принципы относительно порядка поступления на государственную службу и ее прохождения, ограничений, обязательств, соблюдения правил служебного поведения, разрешения конфликта интересов и служебных споров, соотносимости должностных окладов и окладов за классный чин гражданской службы, дипломатический ранг, воинское звание или специальное звание и классный чин, освобождения от замещаемой должности или увольнения с гражданской службы, а также некоторых других вопросов. В частности, важным является создание единых базовых принципов применительно к решению вопросов учета стажа (в том числе при наличии стажа по нескольким видам службы), равенства предоставления государственных социальных гарантий и пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу.

На гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным настоящим Федеральным законом.23

Предельный возраст пребывания на гражданской службе - 65 лет.

Поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.

В то же время п. 1,3 ч.2 ст. 22 Федерального закона о государственной гражданской службе24 предусматривает возможность поступления на государственную службу без прохождения публичного конкурса, что отрицательно сказывается на уровне профессиональной подготовки государственных служащих. Кроме того, ч.4 ст. 22 указанного закона позволяет не проводить конкурс при назначении младших должностей государственной службы. Данные положения закона, кроме того, что позволяют поступать на государственную службу профессионально недостаточно подготовленному человеку, не дают возможности дать объективную оценку уровню квалификации служащего, соответственно определить значимые условия труда, такие как продолжительность испытательного срока, возможность зачисления в кадровый резерв, необходимость повышения квалификации или переподготовки и т.д.

В акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте сторонами может быть предусмотрено испытание гражданского служащего в целях проверки его соответствия замещаемой должности гражданской службы. Срок испытания устанавливается продолжительностью от трех месяцев до одного года.

Отсутствие в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте условия об испытании означает, что гражданский служащий принят без испытания.25

В период прохождения государственной службы каждый государственный служащий обязан проходить аттестацию в соответствии со ст. 48 Федерального закона о государственной гражданской службе. В юридической литературе под аттестацией принято понимать присвоение разрядов, классов, категорий, ученой степени или звания, сдача государственного экзамена и т.д. По мнению Орловского Ю.П. под термином аттестация следует понимать правовую форму проверки деловых качеств работника.26

Сущность аттестации заключается во всесторонней проверке знаний государственных служащих, оценки уровня их профессионализма с целью принятия мер для более эффективной расстановки кадров. В случае необходимости по результатам аттестации государственный служащий может быть направлен на переподготовку или повышение квалификации, в случае неудовлетворительных результатов аттестации государственному служащему дается время для устранения недостатков и назначается переаттестация. Положительные итоги аттестации позволяют применять систему поощрения государственных служащих, дают основание включения их в кадровый резерв, назначения в качестве наставника молодого служащего.

Основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы условно делятся на две категории27:

1. основания, по трудовому  законодательству общие для всех  работников применительно к государственным  служащим, такие как соглашение  сторон служебного контракта; истечение  срока действия срочного служебного  контракта; расторжение служебного  контракта по инициативе гражданского  служащего (статья 36 настоящего Федерального  закона); расторжение служебного  контракта по инициативе представителя  нанимателя; перевод гражданского  служащего по его просьбе или  с его согласия в другой  государственный орган или на  государственную службу иного  вида; отказ гражданского служащего  от предложенной для замещения  иной должности гражданской службы  либо от профессиональной переподготовки  или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы; отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта; отказ гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государственном органе (части 2 и 3 статьи 28 настоящего Федерального закона); отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом; обстоятельства, независящие от воли сторон служебного контракта (статья 39 настоящего Федерального закона);

2. основания прекращения  государственной службы и увольнения  государственных служащих, обусловленные  спецификой государственной службы: нарушение установленных Федеральным  законом о государственной гражданской  службе или другими федеральными  законами обязательных правил  заключения служебного контракта, если это нарушение исключает  возможность замещения должности  гражданской службы; выход гражданского  служащего из гражданства Российской  Федерации; несоблюдение ограничений  и невыполнение обязательств, установленных  настоящим Федеральным законом  и другими федеральными законами; нарушение запретов, связанных с  гражданской службой, предусмотренных  статьей 17 Федерального закона о  государственной гражданской службе28; отказ гражданского служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания.

Специфичной чертой трудового законодательства о государственной службе является ограничение трудовых прав государственных служащих. Статья 55 Конституции РФ29 предусматривает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данная норма чаще всего применяется к государственным служащим. Деятельность данной категории работников обеспечивает защиту основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечивает безопасность государства.

Именно в силу этого необходимо законодательное закрепление некоторых ограничений, применяемых к данным категориям работников при реализации ими прав на участие в различных формах социального партнерства.

Установление в ст. 28 ТК РФ30 и некоторых других статьях Трудового кодекса ограничений для отдельных категорий работников на участие в системе социального партнерства не только опирается на положения ст. 55 Конституции РФ, но и соответствует международной практике. Так, Конвенция МОТ N 151 "О трудовых отношениях на государственной службе"31 содержит указание на то, что национальные законы или правила должны определять, в какой мере гарантии, предоставляемые работникам, будут применяться к вооруженным силам и полиции.

Кроме того, рассматриваемая Конвенция содержит норму о том, что государственные служащие пользуются, как и другие трудящиеся, гражданскими и политическими правами для нормального осуществления свободы объединения при единственном условии соблюдения обязательств, вытекающих из их статуса и характера выполняемых функций.

Так, государственные служащие вправе создавать профессиональные объединения, пользоваться защитой от любых дискриминационных действий, направленных на ущемление свободы объединений в области занятости. Государственные служащие могут вести коллективные переговоры с органами государственной власти, заключать коллективные договоры, вносить в установленном порядке предложения по совершенствованию работы государственного органа и пр.

В настоящее время в РФ отсутствует специальное законодательство, определяющее особенности участия государственных служащих, работников военных и военизированных органов и организаций, органов внутренних дел, учреждений и органов безопасности, органов налоговой полиции, органов уголовно-исполнительной системы, таможенных органов и дипломатических представительств РФ в системах социального партнерства.

Вместе с тем существует необходимость развития и наделения более широкими полномочиями представительных органов государственных служащих в правоотношениях с работодателем. Во избежание неоправданного ущемления прав данной категории работников необходимы разработка и принятие специальных законов, определяющих для них особенности реализации норм Трудового кодекса, регламентирующих вопросы социального партнерства.

В статье 11 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" установлены правоограничения (запреты), обусловленные особенностями государственной службы.32

Их назначение:

- обеспечить эффективную  профессиональную деятельность  по исполнению полномочий государственных  органов;

- установить препятствия  возможному злоупотреблению государственных  служащих;

- создать условия для  независимости служебной деятельности;

- гарантировать осуществление  государственными служащими гражданских  прав.

Запреты имеют абсолютный характер и не связаны непосредственно с исполнением государственным служащим официальных обязанностей. Если запреты нарушаются в процессе служебной деятельности, то это обстоятельство отягчает ответственность государственного служащего.

Установленные правоограничения можно рассматривать в двух основных аспектах:

1. несовместимости должности  государственного служащего с  другими видами деятельности;

2. обеспечения дисциплинарного  режима на государственной службе.

Закон (подп.3 п.2 ст.25 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации")33 за несоблюдение правоограничений обоих видов предусматривает лишь одно последствие - прекращение государственно-служебных отношений.

Ранее законодательством был наложен запрет на любую оплачиваемую деятельность государственного служащего помимо основной службы. Государственный служащий был не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью. Это означает, что он не может занимать иную должность в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях и общественных объединениях. Такое требование имеет безусловный характер и не связано с подконтрольностью, подотчетностью или какой-либо иной "связанностью" с компетенцией государственного органа, в котором работает государственный служащий. Запрет совместительства является юридическим выражением требования о том, что государственный служащий обязан посвящать все свое рабочее время служебной деятельности.

Закон (подп.1 п.1 ст.11 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации") предусматривал лишь одно исключение из этого правила: государственным служащим разрешено заниматься педагогической, научной и иной творческой деятельностью. Разрешение на такую деятельность непосредственно вытекает из ч.1 ст.44 Конституции РФ34, гарантирующей каждому свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания.

В связи с последними изменениями в законодательстве государственным служащим разрешено заниматься любой оплачиваемой трудовой деятельностью помимо основной службы, если это не наносит ущерба последней.

Такие поправки в законодательство предоставляют более широкие трудовые права государственным служащим, кроме того, дают возможность увеличения дохода государственного служащего за счет дополнительного заработка. Однако данный подход приводит к снижению качества труда государственного служащего. Рабочий день государственного служащего равен восьми часам при пятидневной рабочей неделе. Вместе с тем для ряда категорий государственных служащих продолжительность рабочего дня выходит за рамки нормальной продолжительности, определенной Трудовым кодексом РФ равной 40 рабочим часам в неделю. При совместительстве в таком режиме качественное исполнение трудовых обязанностей если не невозможно, то очень затруднительно. Неизбежна усталость и стрессовое, депрессивное состояние служащего, что в конечном итоге приводит к снижению работоспособности.35

Труд государственного служащего сопряжен с рядом законодательно закрепленных ограничений. Одним из ограничений в сфере труда государственного служащего является приостановление государственной службы в связи с избранием на выборную должность в представительных органах власти. Государственные служащие, избранные депутатами Государственной Думы, законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления, приостанавливают свою службу на весь период депутатских полномочий. Приостановление, как и восстановление на службе оформляется приказами соответствующих руководителей государственных органов, полномочных зачислять этих служащих на государственные должности и увольнять их, на основании заявлений (рапортов) и документов, подтверждающих соответственно избрание их депутатами или прекращения депутатских полномочий.

Закон запрещает государственному служащему использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию. Под данный запрет подпадают также: использование хотя и на службе, но не по назначению, внеслужебной необходимости, без соблюдения правил эксплуатации и т.д. средств коммуникации, оргтехники и т.п.; использование средств, выделенных на официальные расходы, для покрытия личных трат. Такого рода деяния всегда влекут применение дисциплинарных санкций, вплоть до увольнения от должности. При этом дисциплинарные взыскания налагаются независимо от привлечения к материальной, административной или уголовной ответственности (в случае причинения существенного вреда государственным интересам).36

К числу средств служебного обеспечения относится и информация. Госслужащий не имеет права использовать информацию, ставшую ему известной в связи с исполнением должностных обязанностей, в личных целях, а также с целью получения коммерческой выгоды любыми негосударственными предприятиями или гражданами. В законах о государственной службе отдельных субъектов РФ устанавливается, что государственный служащий при увольнении обязан возвратить все служебные записи, документы любого вида, связанные со службой. Это обязательство касается наследников и родственников государственного служащего в случае его смерти.

Государственным служащим запрещается получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего. Вместе с тем он имеет право на занятие педагогической, научной и иной творческой деятельностью, т.е. на создание научного, литературного, художественного произведения.

Характер своей публикации (или выступления) государственный служащий определяет самостоятельно. Официальный характер ей может придать указание автора на свою должность и квалификационный разряд (классный чин, ранг, звание) или осуществление таких действий издательством по просьбе автора. Однако сведения, сообщенные об авторе редакцией или издательством при публикации произведения (включая данные его послужного списка или трудовой биографии), официального характера ему не придают (если они не содержат в себе служебной информации).

Аналогичным образом решается вопрос и об оплате выступлений государственного служащего. Ему запрещено получать гонорары за выступления (лекции) в порядке осуществления служебной деятельности, хотя бы такого рода выступления и имели научный, педагогический или иной творческий характер.

Законодательством предусмотрены иные ограничения и запреты, связанные с прохождением государственной службы. Государственные служащие не вправе получать вознаграждения, связанные с исполнением своих должностных полномочий. Этот запрет установлен для того, чтобы государственные служащие не оказывали предпочтения каким-либо лицам на основе семейных, дружеских или иных связей, по мимо служебных, не оказывались обязанными по отношению к организациям, желающим получить от них выгоду в любой форме. В подп.10 п.1 ст.11 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"37 впервые установлен общий запрет всем категориям государственных служащих выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц.

Таким образом, законодательством достаточно подробно регулируются трудовые правоотношения с участием государственных служащих, однако существуют определенные несовершенства данного законодательства, а также пробелы в нем.