Характерным признаком смешанной
модели можно считать сочетание
достаточно автономного местного самоуправления
на низовом территориальном уровне
с государственным управлением
на более высоком.
3.2 Применение зарубежного
опыта в Российской федерации
«Первичной ячейкой местного
самоуправления в зарубежных странах
выступают, как правило, городские и сельские
коммуны, которые могут именоваться по-разному
(в Дании, например, это муниципалитеты),
а также значительно отличаться друг от
друга размерами территории, численностью
населения. В некоторых странах создаются
небольшие самоуправляющиеся территориальные
ячейки, которые не имеют статуса муниципалитетов.
Например, в Испании насчитывается более
3670 местных общин, размер которых меньше
размера коммуны. Инициатива их создания
исходит от заинтересованного населения
или от муниципалитета, мнение которого
в любом случае должно быть принято во
внимание».
Повсеместным для послевоенной
Европы было укрупнение муниципальных
образований, введение в ряде стран
ограничений по размеру муниципалитетов.
Опыт укрупнения был и
позитивным, и негативным. Попытки «командного слияния» муниципалитетов заканчивались
неудачей даже в таких высокоцентрализованных
странах, как Франция. Напротив, успех
достигался при объединении муниципалитетов
на добровольной основе. Даже если новые
границы надмуниципальных образований
проводились «сверху», это делалось на основе длительного
опыта межмуниципальной кооперации и
дорогостоящих исследований, обеспечивших
всесторонний учет хозяйственных, исторических
и культурных связей муниципалитетов.
Примерами могут служить
Швеция и Дания. В Швеции сотрудничающие
муниципалитеты объединились вокруг городов
на основе освоения межселенных территорий.
Окончательное муниципальное деление
закрепило сложившуюся систему
блоков.
В Дании для определения
границ округов было проведено исследование,
которое представило сложившиеся
торговые зоны (44 зоны), зоны концентрации
трудовых ресурсов (123 «центра притяжения») и многие другие сферы взаимовлияния,
вплоть до границ продажи и доставки местных
газет, и дало полную картину взаимозависимостей.
Был проведен детальный учет «эффекта масштаба» для оказания разных типов общественных
услуг, который показал, например, что
дома для престарелых требуют населения
в 3500-5000 чел, а система помощи на дому -
населения в 4000-5000 чел. Законом были утверждены
принципы изменения муниципального деления
(округа охватывают сельские муниципалитеты
и города; один город - один муниципалитет,
что подразумевало обеспеченность города
территорией для промышленного и другого
развития). Руководствуясь этими принципами
и используя результаты детальных исследований,
датская Комиссия по реформе местного
самоуправления разработала предложения
о создании округов, которые были направлены
для обсуждения в муниципалитеты и утверждены
центральной властью только после согласования
с теми, кому предстояло объединиться.
В Финляндии 20 лет назад
была предпринята попытка серьезно
уменьшить число муниципалитетов «сверху» с государственного уровня,
разработан план, как это было сделано
в Швеции и Дании. Однако в результате
политических дебатов по территориальной
реформе победил принцип добровольности
объединения. Параллельно была создана
системы государственных субсидий для
исполнения государственных полномочий
- предоставления услуг в области школьного
образования, ухода за детьми и т.п. Государство
поощряет объединение муниципалитетов
через предоставление дополнительных
субсидий, то есть реформа проходит не
административным путем, а стимулируется
экономически.
Процессы укрупнения муниципалитетов
и административно-территориальной
реформы в целом были непосредственно
связаны с децентрализацией управления
и передачей на местный уровень
все больших полномочий. «Как известно, муниципальные
учреждения исторически восходят к тем
временам, когда общественные службы вследствие
слабой экономики и примитивных транспортных
условий обеспечивались маленькими общинами.
Эти обстоятельства изменились под воздействием
разнообразных властно-политических,
экономических и социальных условий. При
проведении муниципальных реформ проявилось
желание сохранить существующие муниципальные
задачи, и прежде всего школы для детей,
социальные услуги и больницы. Муниципальные
органы не могли обеспечить расширение
этой сферы, однако оно становилось необходимым
следствием технического и финансового
развития. Поэтому необходимо было увеличить
размеры муниципалитетов, прежде всего
и сельской местности».
Показателен опыт проведения
реформ местного самоуправления в странах
бывшего социалистического лагеря
- Польше и бывшей ГДР.
Польские законодатели еще
в 1990 году закрепили основные положения
Европейской хартии о местном
самоуправления в национальных актах.
С января 1990 года в Польше вступил
в силу закон о местном самоуправлении,
в соответствии с которым местное
самоуправление должно осуществляться
на основе принципов субсидиарности
и приоритета прав граждан. В качестве
базовой основы осуществления местного
самоуправления была выбрана гмина (община).
Управленческая деятельность местного
сообщества осуществляется через органы
гминного (местного) самоуправления, основная
задача которых, равно как и органов государственной
власти в Польше, - оказывать услуги жителям.
С начала 1999 года местное
самоуправление реализуется также
на повятовом уровне (районный уровень,
являющийся в Польше вторым уровнем местного
самоуправления). По мнению Анджея Любятовски
- координатора Союза (Унии) польских метрополий,
совершенствование системы субсидиарного
самоуправления в Польше займет еще 20-30
лет.
Анализируя уроки объединения
Германии, немецкие специалисты выявили
ряд ошибок, которые могут послужить
уроком для России:
- во-первых, система местного самоуправления, как правило, затрагивает широкие слои общества, поэтому ее реформирование не должно быть таким резким и кардинальным, как это имело место при переходе «новых» федеральных земель к западногерманской системе;
- во-вторых, именно при реформировании системы организации местных властей следует большее внимание уделять имеющемуся положительному опыту, который должен быть положен в основу новой системы. Например, в бывшей ГДР успехи в социальной сфере были достигнуты во многом благодаря деятельности местных властей, но это не было учтено при объединении;
- в-третьих, для осуществления на практике реформы местного самоуправления необходима достаточно многочисленная прослойка квалифицированных специалистов в области коммунального права, управления и финансов. Их нехватка наряду с отсутствием отработанного механизма коммунального управления не может быть компенсирована даже за счет таких огромных финансовых вливаний, какие были сделаны в «новые» земли после объединения.
Таким образом, даже широкомасштабное
финансовое выравнивание не смогло «компенсировать … ошибки в
области коммунальной политики».
Эффективность использования
международного опыта в России зависит
от того, насколько этот опыт удастся
правильно понять. При интерпретации
зарубежных моделей местного самоуправления
важно избежать привычных российских
стереотипов.
Ошибка №1. Неправомерно
отождествляются местное управление
и местное самоуправление. Во многих
странах для организации управления
территориями применяют сложные
механизмы, сочетающие органы государственной
администрации местного уровня (местные
администрации) и органы, избираемые
населением, т.е. собственно органы местного
самоуправления.
В Европе существуют двух-, трех-,
четырех- и даже пятизвенные системы административно-территориального
деления, предусматривающие различное
сочетание государственных администраций,
в том числе местного уровня, и самоуправления.
Сложности перевода с иностранных
языков приводят к неправомерному отождествлению
форм регулирования и контроля за
действиями местных администраций со
стороны вышестоящих государственных
органов с государственным регулированием
и контролем местного самоуправления.
Ошибка № 2. Опыт отдельных
стран отождествляется с «европейским» или даже «зарубежным» опытом в целом. По ряду причин
у России наиболее известен опыт Германии,
Франции и Испании, который отнюдь не доминирует
в Европе и более того, не является репрезентативным
с точки зрения развития местного самоуправления.
Ошибка № 3. Исторические
пережитки воспринимаются как сущностные
черты местного самоуправления. Например,
Испания вплоть до смерти Франко сохраняла
жестко централизованную модель управления,
и исторически еще не успела провести
необходимую демократизацию местного
самоуправления во всей ее полноте. Рудименты
прошлого сохранились, в частности, в применении
механизма непрямых выборов на основе
пропорционального представительства
при формировании Советов провинций.
Ошибка № 4. Внимание акцентируется
на ограничениях автономии местного
самоуправления, при этом не учитывается
общий контекст наличия свободы
предпринимательства, развитых рыночных
механизмов, сильного гражданского общества.
Заключение
Трудно переоценить важность
местного самоуправления в современной
жизни, как России, так и зарубежных
стран. Местное самоуправление является
противовесом государству и представляет
собой институт, с помощью которого
население может само решать вопросы
местного характера. Рассмотрев принципы
функционирования муниципалитетов
на западе и у нас, можно сказать,
что в России такой институт просто
отсутствует. И тому может быть несколько
объяснений. У нашего народа отсутствует
опыт самоорганизации, самостоятельной
координации действий, самостоятельного
решения проблем и задач, стоящих
перед муниципальными образованиями.
И дело не только в длительном периоде
существования СССР, отсутствия практики
свободной организации. Дело скорее
в менталитете, привычке возлагать
всю ответственность на государство,
ждать решения проблем со стороны
властей. Если посмотреть на организацию
местного самоуправления в США, то можно
увидеть (по крайней мере, в небольших
городах), как люди сами, не полагаясь
на власти штатов и тем более на
федеральные власти, решают свои проблемы,
касающиеся полиции, пожарной охраны и
налогов. Мэр там избирается из местного
населения и обычно является самым
уважаемым человеком в округе.
Ему не платят, он трудится на общественных
началах. Совещаясь, люди решают там
самые разнообразные вопросы. Например,
если город спокойный и они считают,
что полицейский департамент им ни к чему,
могут договориться с соседним городом
и объединить участки в один, тем самым
уменьшив налоговое бремя. Трудно представить
подобную практику у нас. Быть может со
временем, грамотно используя накопленный
в других странах опыт, соотнося его с
реалиями нашей страны, в России будет
выстроена система местного самоуправления
ничуть не уступающая западным. Но для
этого мало спускаемых сверху директив,
законов и предписаний, необходимо изменить
отношение людей к местному самоуправлению,
заручится их поддержкой и пониманием.
Список
использованных источников и литературы
- Баглай, Н.В., Конституционное право зарубежных стран: учебник / Н. В. Баглай. – М.: Норма - Инфра М, 2006. -206 с.
- Баранова, К.К. Бюджетная федерация и местное самоуправление в Германии: учебник / К. К. Баранова. - М.: Норма - Инфра М, 2005. -308 с.
- Бутов, В.Н. Местное самоуправление: Российская практика и зарубежный опыт: учебник / В. Н. Бутов. - М.: Норма - Инфра М, 2005. -308 с
- Ковешников, Е.М. Муниципальное право: учебник / Е.М Ковешников - Норма - Инфра М, Москва, 2005
- Козлова, Н. Ю. Институты самоуправления в Англии / Н. Ю. Козлова // Институты самоуправления: историко-правовые исследования. М., 2008.
- Краснов, М. А. Проблемы ответственности в местном самоуправлении // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 2006.
- Левин, С.А. Европейская хартия местного самоуправления как основа организации местного самоуправления. / Муниципальный мир. – 2007. - № 3. 38 с .
- Левин, С.А. Местное самоуправление в федеративных государствах Европы: современные проблемы и возможность использования при осуществлении муниципальной реформы в России. / Государственное строительство и право. Вып. 21: Сб. научных статей. // Под общ. ред. Г.В. Мальцева. - М., Изд-во МосГУ, 2007. 80 с.
- Левин, С.А. Организация местного самоуправления в европейских федеративных государствах и Европейская хартия местного самоуправления / Государственное управление и право. Вып. 4: Сб. научных статей. // Под общ. ред. И.Н. Барцица. – М., 2006. 380 с.
- Липинский, В. В., Шапкин М. А. Становление местного самоуправления и проблемы законности: учебник / В. В Липинский, М. А. Шапкин - М., 2007.248 с.
- Маклакова, В. В. Иностранное конституционное право: учебник / В.В.Маклакова. - М. : Юрист, 2007. - 512 с.
- Прудников, А.С Местное самоуправление управление в зарубежных странах: учебник / А.С Прудников. М., 2007. 218 с.
- Черкасов, А. И. Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. / А. И. Черкасов М., 2004. 388 с.
- Журнал "Чиновникъ" Выпуск №5'060020 [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://chinovnik.uapa.ru/modern/article.php?id=688 свободный. – Загл. с экрана.
- Журнал Проблемы местного самоуправления статья «Предмет ведения и полномочия местного самоуправления» [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://www.samoupravlenie.ru/16-03.htm, свободный. – Загл. с экрана.
- Местное самоуправление в Англии [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://en.wikipedia.org/wiki/Local_government_in_England, свободный. – Загл. с экрана.
- Местное самоуправление в Великобритании [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://www.uk.ru/politics/local_govern.html, свободный. – Загл. с экрана.
- Местное самоуправление в США [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://en.wikipedia.org/wiki/Local_government_in_the_United_States, свободный. – Загл. с экрана.
- Department for Communities and Local Government [Электронный ресурс] / Режим доступа: www.communities.gov.uk/localgovernment/ , свободный. – Загл. с экрана.
- National League of Cities. [Электронный ресурс] / Режим доступа:
- Local Government Association for England and Wales. [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://www.lga.gov.uk/ , свободный. – Загл. с экрана.