Федеральная государственная гражданская служба

Каковы особенности  системы федеральной гражданской  службы?

Во-первых, она имеет  не субординационный, а координационный  характер. Гражданские службы всех трех ветвей федеральной власти не соподчинены, а взаимодействуют  на принципах конвенционализма.¹ Располагаясь по федеральной горизонтали, они согласовывают свои действия друг с другом при подготовке законов и общих нормативных актов, при решении совместных служебных задач.

Во-вторых, данная система  регулируется нормативными правовыми  актами. Основной и определяющей формой координации в системе федеральной  гражданской службы является управление с помощью различных государственных норм- законов, указов, совместных постановлений, общих процедур и т.д. Именно эти согласованные между ветвями власти законы, указы, постановления процедуры регламентируют их права и обязанности, обеспечивают необходимые сдержки и противовесы во взаимоотношениях друг с другом. Выработка и принятие таких нормативных актов- одна из актуальнейших задач всех ветвей федеральной государственной власти.

Особая ответственность  за задержку с принятием этих нормативов ложится на законодательную власть. Судя по всему, в составе Государственной Думы было бы целесообразно создать комитет по вопросам государственной службы с тем, чтобы в ближайшие годы обеспечить как федеральную, так и всю в целом государственную службу страны необходимыми нормативными актами.

И, в-третьих, абсолютное большинство на должностях федеральной  гражданской службы занимают женщины, их в два с половиной раза больше, чем мужчин. В значительной мере это связано, с одной стороны, с имеющейся в России тендерной диспропорцией, а с другой- с успехами советской власти в развитии социальной активности женщин.

С организационной стороны  федеральная гражданская служба выступает как административно-управленческая система, объединяющая аппараты четырех ветвей федеральной государственной власти. В ее состав входят гражданские службы двух палат Федерального собрания, Президента, Правительства, министерств и ведомств, а также трех федеральных судов и Генеральной прокуратуры. Кроме того, в нее еще включается гражданская служба других органов федеральной власти. В совокупности эти гражданские службы образуют федеральную административную власть, которая является (вместе с политической властью) необходимой составляющей федеральной государственной власти.

Помимо этого, федеральная  гражданская служба имеет два  уровня подсистем: центрально-федеральную  и федерально-региональную. Первичный (или центрально-федеральный) уровень  образуют территориальные органы исполнительной, судебной и иных органов власти. Они должны проводить федеральную политику, взаимодействуя и координируя свои действия с региональными исполнительными, судебными и иными органами власти.

Поскольку гражданская  служба обычно направлена на обеспечение  исполнения полномочий тех государственных  органов, в составе которых осуществляется, то в каждом из них имеет свою специфику, что позволяет говорить о гражданских службах этих органов, уровней и ветвей власти как составных частей единой гражданской службы страны.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Гражданская служба федеральной исполнительной власти

 

Среди центрально-федеральных подсистем  гражданской службы особую значимость по своей роли имеет гражданская  служба исполнительной власти. Во-первых, она располагает самым большим  среди всех ветвей федеральной власти управленческим аппаратом. По численности он составляет 79,3 % от всего количества федеральных гражданских служащих.

Во-вторых, это единственная ветвь федеральной гражданской  службы, в которой просматривается  субординационный характер. Здесь имеются  три в определенной мере соподчиненных между собой уровня. Высший уровень составляет гражданская служба президента. Затем слабо подчиненная ей гражданская ей гражданская служба Правительства. Нижнюю ступеньку этой иерархии занимают гражданские службы федеральных министерств и ведомств, которые теперь совершенно определенно подчиняются не только гражданской службе Правительства, но и гражданской службе Президента. При этом федеральная гражданская служба исполнительной власти имеет в субъектах РФ свои представительства в виде территориальных органов управления различных министерств и ведомств. Стало быть, между этими тремя уровнями федеральной гражданской службы действует хотя и весьма ограниченная, в чем-то несовершенная, но власть вертикаль.

Наконец, в-третьих, данная ветвь гражданской службы более  других обеспечена нормативными актами. Основные процессы здесь достаточно занормированы, хотя многие вопросы еще регулируются старыми аппаратными традициями и волей непосредственных руководителей.

Итак, высшим уровнем  гражданской службы федеральной  исполнительной власти является гражданская  служба, осуществляемая в рамках административных структур Президента. Она имеет достаточно многочисленный и сложный аппарат в структуре федеральной гражданской службы (что затрудняет ее формализацию- состояние наглядной схемы). Это наиболее меняющаяся и все еще находящаяся в процессе организационного поиска гражданская служба.

Администрация Президента формируется на основании пункта «и» ст. 83 Конституции РФ и является структурным подразделением, обеспечивающим деятельность Президента. В соответствии с проведенной в марте 2004 г. реорганизацией в ее составе насчитывается 18 управлений. В их числе аппарат Совета безопасности РФ, аппарат полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, аппарат советников, государственно-правовое управление, канцелярия, контрольное управление, реферантура, секретариат руководителя Администрации, управление по внешней  политике, управление по внутренней политике, управление по кадровым вопросам и государственным наградам, управление по вопросам государственной службы, управление по обеспечению конституционных прав граждан, управление информационного и документационного обеспечения, управление по работе с обращениями граждан, управление пресс-службы и информации, протокольно-организационное управление, экспертное управление.

Второй уровень гражданской  службы федеральной исполнительной власти составляет гражданская служба Правительства. Она занимает промежуточное положение между гражданской службой Президента и гражданскими службами министерств и ведомств. Вместе с тем, как уже говорилось, это особая подсистема, во-первых, в структуре гражданской службы федеральной исполнительной власти, а во-вторых, в структуре всей федеральной гражданской службы.

Третий уровень федеральной  гражданской службы исполнительной власти образуют гражданские министерств  и ведомств (служб и агентств). Они чрезвычайно разнообразны по своему содержанию и социальному назначению.

Анализ деятельности федеральных министерств и ведомств свидетельствует, что здесь сложились  в основном не вполне рациональные и недостаточно стабильные гражданские  службы. Дело в том, что в данной подсистеме все подразделения управленческих аппаратов напрямую подчинены министрам и руководителям ведомств, которые часто меняются. Со сменой первых руководителей, как обычно, меняются их заместители. Последние, в свою очередь, меняют руководителей курируемых им подразделений. А новые руководители подразделений «обновляют» состав своих подчиненных. Подобные, достаточно массовые, «обновления», конечно, негативно сказываются на профессионализме и компетентности гражданских служащих, на эффективности деятельности самих министерств и ведомств.

Решение этой проблемы возможно только за счет повышения правовой и административной стабильности гражданских  служб федеральных министерств  и ведомств. Если попытаться опереться  на зарубежный некоторый отечественный опыт, то во всех федеральных министерствах и ведомствах имело бы смысл учредить должности руководителей аппаратов (что сделано уже довольно последовательно в Администрации Президента, аппаратах Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, в некоторых министерствах и ведомствах). Наделить их статусом высших должностей гражданской службы, замещаемых на постоянной основе. И главное- сделать замещающих эти должности лиц ответственными за профессионализм и компетентность подчиненных им управленческих аппаратов. При таком порядке министры, руководители ведомств будут приходить и уходить, а руководители аппаратов оставаться, выполняя свою основную функцию хранителей и поборников управленческой эффективности гражданских служб соответствующих министерств и ведомств.

Каковы функции федеральной  гражданской службы? Большая часть  государственных служб федеральных  органов государственной власти осуществляет свою деятельность в настоящее  время на основе нормативно закрепленных положений или регламентов, в которых данная проблема получила определенное решение. И это, конечно, положительно сказывается на результатах данной деятельности.

Если же исходить из сущности и социальной роли федеральной гражданской  службы как административной деятельности, то ее функции, в основном детерминируются теми государственными органами, в рамках которых действуют. И, в частности, в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (2004г.) в п. 2 выделяется пять функций: принятие нормативных актов; контроль и надзор; правоприменительные; управление государственным имуществом; оказание государственных услуг. Более обстоятельно они выглядят следующим образом:

а) под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на определенный круг лиц;

б) под функциями по контролю и надзору понимаются:

- осуществление действий  по контролю и надзору за  исполнением органами государственной  власти органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения,

- выдача органами государственной  власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам,

- регистрация актов,  документов, прав, объектов, а также  издание индивидуальных правовых  актов;

в) по правоприменительными функциями понимается издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров;

г) под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

д) под функциями  по оказанию государственных услуг понимается осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц.

Следовательно, федеральные  министерства осуществляют функции  по принятию нормативных правовых актов  для исполнения органами государственной (исполнительной) власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Федеральные службы осуществляют контроль и надзор за исполнением  органами государственной (исполнительной) власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами общеобязательных правил поведения, выдачей этими органами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности юридическим лицам и гражданам, регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов, ведение реестров, регистров и кадастров.

Федеральные агентства  оказывают услуги населению, в том  числе при осуществлении полномочии собственника в отношении федерального имущества, а также управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Совокупный состав служебных  функций государственных органов обусловливает (детерминирует) структуру подразделений гражданской службы этих органов. Обычно гражданские служащие в линейных подразделениях заняты почти всецело реализацией организационных и технологических функций, а в штабных (функциональных) – сосредоточены главным образом на исполнении информационных функций.

Вполне очевидно, что  система федеральной гражданской  службы находится пока в процессе становления. Она создана лишь в основном. Здесь все еще идут поиски наиболее рациональных и эффективных форм взаимодействия различных федеральных государственных органов. Однако недостаточная системность федеральной гражданской службы весьма отрицательно сказывается на ее результатах, провоцирует многочисленные реорганизации аппарата, массовые сокращения работников, порождает у значительной части чувство неуверенности, должностную безответственность и недисциплинированность, мешает работать в полную силу и творчески.

Думается, что здесь следует продолжить структурно-функциональный анализ, начатый административной реформой. Надо провести тщательную инвентаризацию всего, что есть, и выяснить то, что надо. Только после этого станет возможной выработка действительно необходимой структуры государственных служб, министерств и ведомств как по горизонтали, так и по вертикали.

Таким образом, наиболее уязвимым местом гражданской службы федеральной исполнительной власти как особой подсистемы являются разобщенность, отсутствие надежной субординации, что снижает ее ответственность за принимаемые решения. Чтобы преодолеть данный недостаток, необходимо перечисленные три уровня гражданской службы федеральной исполнительной власти сделать единой и достаточно субординированной управленческой подсистемой, которая бы функционировала как целостный, хорошо отлаженный организм. И сделать это можно главным образом за счет создания «федерального государственного органа по управлению государственной службой» (ст. 19, п. 5).